Журнал "Право:Теория и Практика"

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Агаларова Камилия Агаларовна, ст. преподаватель кафедры теории и истории государства и права Удмуртского государственного университета, г. Ижевск,
научный стажер Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС), г. Москва
Научный руководитель – к. ю. н., доцент РАГС Биктагиров Раиф Терентьевич

Опыт прошедших в 1997-2001 годах региональных избирательных кампаний показал необходимость совершенствования избирательного законодательства и вызвал принятие новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.
Тревожной тенденцией, обнаружившейся в ходе выборов в предшествующий период, явилось стремление лиц, в прошлом имевших судимость, получить депутатский мандат. Так, по данным Избирательной комиссии Республики Алтай, среди баллотировавшихся кандидатов в депутаты Государственного Собрания – 14 имели судимость, из них 2 стали депутатами. Депутатом Думы Приморского края избран глав муниципального образования города Артем А.Е. Терентьев, в отношении которого возбуждено четыре уголовных дела. В биографиях 15 кандидатов в депутаты Московской городской Думы имелись данные о криминальном прошлом: от привлечения к уголовной ответственности до осуждения на различные сроки. Закрепление в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции 1999 года норм, гарантирующих предоставление информации избирателям о наличии неснятой или непогашенной судимости не пресекли эту тенденцию. Так по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в 2001 году граждане, имеющие неснятую и непогашенную судимость, выдвигались кандидатами в депутаты Государственного Совета Республики Марий Эл, Брянской областной Думы и Тульской областной Думы.
Актуальность решения вопроса о недопущении проникновения криминальных элементов в региональные властные структуры (как и в федеральные) не вызывает сомнения. Закрепление в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав ...» 2002 года (как и в редакции 1999 года) необходимости обязательного указания сведений о наличии у кандидата неснятой или непогашенной судимости в заявление о согласии баллотироваться, в подписные листы, на информационных стендах в помещениях для голосования, а также в избирательный бюллетень не решает поставленной проблемы. Так, в случае выдвижения в качестве депутата гражданина, имеющего неснятую или непогашенную судимость, путем включения его в партийный список (при применении пропорциональной избирательной системы) существует опасность, что избиратель вообще не заметит информации о наличии непогашенной или неснятой судимости одного из кандидатов в списке. Как правило, отдавая предпочтение какой-либо политической партии, избиратель голосует за ее лидера, максимум за трех – четырех наиболее известных ему членов партии, руководствуясь в основном своими личностными симпатиями, остальные же кандидаты, в том числе их прошлое, либо остаются вообще незамеченными, либо просто не принимаются во внимание. Но даже если избиратель в день голосования узнает о наличии неснятой или непогашенной судимости у одного из кандидатов по партийному списку, вряд ли это заставит его резко изменить свои взгляды и остановить от голосования в поддержку той или иной партии, если он доверяет ее лидеру и ему близка и понятна предвыборная программа партии.
Интересен опыт решения данной проблемы законодательством некоторых государств – участников СНГ: ст. 76 Конституции Украины закрепляет: «Не может быть избран в Верховную Раду Украины гражданин, имеющий судимость за совершение умышленного преступления, если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке». Закон Кыргызской Республики «О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» в ст. 1 установил, что «депутатами Жогорку Кенеша не могут быть избраны лица, чья судимость не снята и не погашена в установленном законе порядке». В соответствии со ст. 23 Закона Республики Узбекистан «О выборах в Олий Мажлис Республики Узбекистан» не подлежат регистрации кандидатами в депутаты Олий Мажлиса: граждане, имеющие судимость, которая не погашена, либо не снята в установленном законом порядке. Еще более радикально решается эта проблема в Азербайджанской Республике: Закон «О выборах в Национальное Собрание Азербайджанской Республики» в ст. 3 закрепил: «не могут быть избраны депутатом Национального Собрания, независимо от погашения судимости, лица, осужденные за тяжкие преступления ....».^[1]
Вышеизложенные варианты нам представляется наиболее эффективным способом декриминализации выборных органов государственной власти, заслуживающим внимания российских законодателей. В пользу данного подхода к поставленной проблеме говорит и опыт дореволюционной России. Согласно правилам о выборах уездных земских гласных права участвовать в избирательных съездах лишались многие категории лиц, подвергшиеся суду за преступные деяния, в том числе кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества и тому подобное (т.е. преступления корыстного характера), даже если после осуждения они были освобождены от наказания за давностью. Кроме того, лишались права участия в избирательном собрании отрешенные по судебным приговорам от должности – в течение трех лет со времени отрешения хотя бы после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за давностью и тому подобное^[2].
Именно нынешнее состояние нашего общества, когда криминальные элементы могут участвовать в выборах, заставляет изучать и использовать правовой опыт не только России, но и зарубежных стран, находящихся или находившихся в таком же кризисном положении, что и наша страна. Нельзя применять к современной России нормы и принципы демократии, существующие в странах, уже прошедших трудные периоды своей истории, когда нормы и принципы этой демократии еще только вырабатывались, причем зачастую совсем не мирным путем.
Видимо следуя той же логике, что и автор законодатели Республики Саха (Якутия) закрепили в Законе «О выборах народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» следующее положение: «Не могут быть избранными граждане, имеющие судимость, если она не снята или не погашена в установленном законом порядке» (п.4 ст. 3). На сегодняшний день введение такого ограничения для реализации пассивного избирательного права противоречит действующему избирательному законодательству и формально нарушает избирательные права граждан Российской Федерации.
Полагаем, что для воспрепятствования негативным явлениям подобного рода необходимо воспринять опыт дореволюционной России и ближайших соседей – государств – участников СНГ и закрепить в законодательстве норму о лишении пассивного избирательного права лиц, совершивших тяжкие и иные преступления, перечень которых должен быть закреплен в законе. При вынесении обвинительного приговора суд должен иметь право устанавливать дополнительную ответственность в виде лишения избирательных прав.
При этом необходимо отметить, что предложенный способ решения поставленной проблемы потребует немало временных, организационных и иных ресурсов, поскольку потребует изменения Конституции Российской Федерации, которая в п. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации лишает избирательных прав только граждан, признанных судом недееспособными и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Конституция Российской Федерации предусматривает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, но только федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Возможно это как раз та самая ситуация, которая затрагивает права и законные интересы других лиц. Однако в любом случае, как нам представляется, избирательные права граждан одни из важнейших политических прав граждан Российской Федерации и перечень лиц, не являющихся носителями активного и пассивного либо только пассивного избирательного права должен быть закреплен в Конституции Российской Федерации. В настоящее время в научных кругах уже осознана и поддержана идея выделения в Конституции Российской Федерации отдельной главы, посвященной избирательной системе Российской Федерации. И в случае реализации этой идеи вполне уместным и необходимым будет закрепление нормы о лишении пассивного избирательного права граждан, имеющих неснятую или непогашенную судимость. Однако полагаем, это перспектива не близкого будущего.
Заслуживает внимания ситуация связанная с выдвижением двойников – кандидатов-однофамильцев. Самый яркий пример – выборы глав администрации Брянской области, где были выдвинуты двое Демочкиных, двое Лодкиных и трое Дениных. Кандидаты однофамильцы были также выдвинуты на выборах Президента Республики Ингушетия, Главы Карачаево-Черкесской Республики, губернатора Ставропольского края, глав администраций Липецкой области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. В 1999 году с подобными «грязными избирательными технологиями», законодатель, проявляя изрядное чувство юмора, предложил бороться псевдонимами (п. ст. 28 Федерального закона «Об основных гарантиях ....» в ред. Федерального закона от 30.03.1999 года). Предположим, зарегистрировались некто Г.А. Зюганов и Г.А. Явлинский раньше одноименных лиц из КПРФ и «Яблока», - последние имеют право обозначить себя в избирательных бюллетенях под каким-нибудь псевдонимами. В новой редакции Федерального закона с учетом практики прошедших выборов, которая показала, что эта норма в основном используется для введения избирателей в заблуждение, исключены какие-либо упоминания о псевдонимах кандидатов. В то же время пытаясь воспрепятствовать указанной негативной практики выдвижения «кандидатов-двойников», законодатель в п.5 ст. 33 Федерального закона 2002 года устанавливает, что уведомление о выдвижении и другие необходимые для выдвижения документы кандидат (кроме кандидата выдвинутого в составе списка кандидатов) обязан представить лично, за исключением случаев когда он болен, находиться в местах содержания под стражей обвиняемых и подозреваемых (при этом подлинность подписи кандидата должна быть нотариально заверена), иных случаев, установленных федеральным законом. Эффективность действия данной нормы в борьбе с практикой выдвижения кандидатов-однофамильцев, нам представляется сомнительной. Может ли помешать непосредственное представление документов в избирательную комиссию выдвижению кандидата-однофамильца? По нашему мнению - нет.
В среднем 60% жалоб и заявлений, поступивших в избирательные комиссии в ходе прошедших в этот период избирательных кампаний, связаны с предвыборной агитацией. Именно на этой стадии избирательного процесса совершается основная масса избирательных правонарушений.
Анализируя практику региональных и муниципальных выборов прошедших лет можно выделить следующие наиболее типичные нарушения избирательного законодательства в сфере ведения предвыборной агитации:

Изготовление зарегистрированными кандидатами и распространение агитационных печатных материалов без необходимых выходных данных;
Проведение агитации с использованием служебного и должностного положения;
Участие в избирательной кампании лиц, не являющихся субъектами избирательного процесса;
Распространение представителями различных кандидатов анонимных печатных агитационных материалов;
Проведение предвыборной агитации в период, когда это запрещено, в том числе ведение агитации ранее срока, установленного законом, включая обнародование через СМИ не оплаченных за счет средств избирательного фонда агитационных материалов под видом информационных;
Невыполнения редакциями в срок и в полном объеме условий, на которых СМИ разрешается предоставлять услуги кандидатам;
Неуказание редакцией оснований опубликования агитационных материалов;
Нарушение запрета на комментирование предвыборной кампании конкретных кандидатов в информационных программах;
Самостоятельное, без согласия того или иного кандидата ведение предвыборной агитации общественными объединениями и средствами массовой информации;
Публикация под видом опросов общественного мнения материалов, содержащих недостоверную информацию и фактически являющихся агитационными;
Распространение сведений клеветнического и оскорбительного характера.

На основе глубокого анализа прошедших в рассматриваемый период избирательных кампаний по выборам региональных и муниципальных органов власти и с учетом приобретенного опыта в 2002 году были внесены определенные коррективы в действующее федеральное и региональное избирательное законодательство, регулирующее проведение предвыборной агитации, а именно в главу 7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которая была подвергнута наиболее серьезной переработке. В новой редакции Федерального закона изменено определение понятия «предвыборная агитация» - в него не включены призывы к участию в выборах. Согласно ст. 2 Федерального закона предвыборная агитация – это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов. Закон расширяет перечень лиц, которым запрещается проводить предвыборную агитацию. К ним относятся и представители СМИ при осуществлении ими своих служебных обязанностей. В условиях, когда не созданы правовые и экономические механизмы независимости, как частных, так и государственных средств массовой информации, когда нельзя говорить о формировании политической культуры освещения избирательных кампаний средствами массовой информации как о завершенном процессе, такой запрет является стабилизирующим фактором. В новой редакции Федерального закона обязанность не допускать обнародования (опубликования) информации, которая может нанести ущерб чести, достоинству, деловой репутации кандидата, если они не могут представить возможность обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту, распространяется не только на государственные и муниципальные, но и на негосударственные средства массовой информации. В условиях скоротечности избирательной кампании эта гарантия вместе с установлением требований к объему подобных разъяснений и уточнению, согласно которому данные требования распространяются и на достоверную информацию, должны свести к минимуму возможность ведения «информационных войн».
В Федеральном законе устанавливается запрет на использование в агитационных материалах кандидатов, избирательных объединений и блоков без письменного согласия физического лица его изображений и положительных высказываний о кандидате, избирательном объединении, избирательном блоке (за исключением публично высказанных и обнародованных мнений). Федеральным законом вполне обоснованно увеличивается период проведения предвыборной агитации. Если ранее он начинался со дня регистрации кандидата (списка кандидатов), то теперь со дня выдвижения и создания избирательного фонда. При этом предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до дня голосования. На наш взгляд, не имеет смысла, перечислять все новеллы Федерального закона, поскольку произошло довольно таки масштабное обновление избирательного законодательства, описать которое в одной статье невозможно. Но, тем не менее, можно сказать, что большинство новелл Федерального закона касается либо повышения роли политических партий в избирательном процессе, особенно региональном, либо реформирования избирательной системы субъекта Российской Федерации, либо совершенствования действующей избирательной системы Российской Федерации в целом (по каждой стадии избирательного процесса), в частности стадии предвыборной агитации.
Таким образом, перед законодательными органами субъектов Российской Федерации в очередной раз встала задача приведения региональных законов о выборах в соответствие с федеральным законодательством, причем объем вносимых изменений и дополнений довольно значительный.

Поступила в редакцию 31.10.2003.

^[1] Конституционная и законодательная защита от проникновения криминальных элементов во властные структуры в государствах – участниках СНГ. //Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 8(62). С.55.
^[2] Полное собрание законов Российской империи. 1911. Кн. 1. т.II. Ст. 27.