Журнал "Право:Теория и Практика"

Источники и системность информационного права российской федерации

Мяснянкин Владимир Николаевич,
адвокат Адвокатской палаты Курской области, г. Курск

Провозглашение России в условиях происходящих в мире глобальных трансформаций суверенным демократическим правовым государством породило, по сути, серьезную проблему выбора пути дальнейшего развития российской государственности, от успешного решения которой зависит место и роль страны на постсоветском пространстве и в мировом сообществе, в целом ее судьба как центра восточнославянской цивилизации и одного из весомых факторов обеспечения региональной и международной стабильности.
Определение на конституционном уровне наряду с рыночным также информационного направлений ориентации Российской Федерации детерминируют, во-первых, создание цивилизованной действенной национальной правовой системы как общей юридической основы жизнедеятельности российского общества и государства, во-вторых, формирование и совершенствование в рамках указанной системы новых системно-отраслевых образований в виде отраслей информационного законодательства и информационного права, нормы которых должны быть направлены на регулирование информационных общественных отношений и связанных с ними других отношений, существующих и складывающихся в информационной сфере.
В настоящее время практически во всех отраслях законодательства и права Российской Федерации имеется достаточно большое количество соответственно нормативно-правовых актов, правовых институтов и норм информационного характера и содержания. Например, законодательство о выборах и референдуме, приватизации, науке, культуре, об образовании и т.д. Гражданское право, природоресурсное и экологическое право, административное и уголовное право буквально пронизаны правовыми нормами об информации. Гражданско-процессуальное право, арбитражно-процессуальное право, другие процессуальные отрасли права всецело базируются на информационно-правовых нормах. В подавляющее большинство законов и во многие подзаконные нормативно-правовые акты включены дефинитивные нормы о понятиях, терминах и об определениях, которые фактически несут понятийно-категориальную информацию о явлениях, процессах, событиях, фактах, лицах или другие сведения о реальной действительности.
При этом, наибольшее количество правовых норм, предназначенных регулировать отношения информационной сферы, содержатся в уже наработанном и неуклонно увеличивающемся массиве специальных нормативных правовых актов об информации, информационных ресурсах, информатизации, информационных технологиях, информационных технических средствах, информационных сетях, информационных системах, информационном обмене, информационной безопасности и др. При несомненной положительности факта наличия таких актов, общими или схожими их недостатками соответственно являются: низкий уровень юридической техники разработки и принятия этих актов; чрезмерная комплексность; ведомственная принадлежность и нормативно-отраслевая разобщенность; доминирование актов о СМИ и об электронно-вычислительной технике над другими актами, регулирующими информационные и связанные с ними отношения; неоправданное обилие в анализируемых актах естественно-научных категорий, технико-технологических, иных недостаточно юридизированных или непосредственно неюридических положений и т.д. Например, в широко известном Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991г., при чрезмерной политизированности его концепции, структуры и содержания, юридически некорректно названная ст. 2 «Средства массовой информации. Основные понятия» определяет СМИ как конституирующую категорию после закрепления ее в ст. 1, положения ряда одних и тех же норм без каких либо оговорок или исключений одновременно распространяются на многие часто не схожие друг с другом отношения, складывающиеся в процессе печатно-издательской и радиотелекоммуникационной деятельности, в то время как между ними имеются существенные различия и т.д. Поэтому примечательно, что в однотипном Законе Республики Беларусь «О печати и других средствах массовой информации» от 13января 1995г. хотя бы декларативно указывается на видовое разнообразие СМИ.
Исходя из концепции и названия Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995г. он фактически должен опосредовать отношения, складывающиеся по поводу информации, информатизации и защиты информации. Однако согласно ст. 1 этот Закон регулирует отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов, создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения, защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации. Между тем, информация, информационные ресурсы, информатизация, информационные технологии и средства их обеспечения, защита информации, прав субъектов информационных процессов и информатизации представляют собой в разной степени качественно несхожие или даже разнородные явления, по поводу которых складываются соответственно информационные отношения и связанные с ними цивилистические, охранительные или другие отношения.
В свою очередь, Федеральным законом «О связи» от 16 февраля 1995г. наряду с почтовой связью предусмотрены сети электросвязи в качестве технологических систем, обеспечивающих один или несколько видов передач: телефонную, телеграфную, факсимильную, передачу данных и других видов документальных сообщений; включая обмен информацией между ЭВМ, телевизионное, звуковое и иные виды радио и проводного вещания. Следовательно, данный законодательный акт также содержит нормы, регулирующие разные информационные общественные отношения и сопутствующие им другие отношения.
Характерно, что Федеральным законом «Об электронной цифровой подписи» от 13 декабря 2001г. прямо предусмотрено правовое регулирование отношений в области использования указанной подписи настоящим Законом, Гражданским кодексом Российской Федерации, законодательством об информации, о связи, другими законодательными и подзаконными актами, а также соглашением сторон.
Необходимо отметить, что Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000г. также содержит ряд предписаний, которыми должны руководствоваться многие государственные органы, должностные лица и организации, т.е. эти предписания имеют юридически значимый для указанных субъектов характер.
Наконец, помимо Договора о Создании Союзного государства России и Беларуси от 9 октября 1999г., предусматривающего формирование единого российско-белорусского информационного пространства, Российская Федерация заключила ряд двусторонних и многосторонних межгосударственных нормативных соглашений по различным вопросам сотрудничества в информационной сфере.
Таким образом, даже общий анализ рассмотренных нормативно-правовых актов, доктринальных положений и межгосударственных соглашений свидетельствует, что в них бессистемно сосредоточены информационно-правовые, иные юридические нормы и предписания о печатной, радио, телевизионной, телеграфной, телефонной и компьютерной информации, информационных ресурсах, технологиях и средствах их обеспечения, об информатизации, информационной безопасности и др. В этой связи имеется настоятельная потребность уяснения принадлежности таких норм и предписаний к конкретным формам их внешнего выражения как источникам информационного права.
Одним из примечательных и, в то же время, негативным явлением современной юриспруденции выступают процессы научного и прикладного исследования правовых проблем извечной и практически всегда новой информационной сферы, регулирования складывающихся в ней общественных отношений. Примечательно то, что данная сфера стала подвергаться научно-правовым исследованиям. Негативными обстоятельствами, на наш взгляд, следует признать: недостаточную общую теоретико-юридическую обеспеченность таких исследований, их оторванность от фундаментальных институтов, принципов, постулатов и дефиниций юриспруденции, тяготение к технико-технологическим и естественно-научным сферам человеческого бытия.
В этой связи не случайно, что только в базисном понятийно-категориальном аппарате информационной сферы наблюдается «парад» конституирующих противоречивых, взаимодополняющих или взаимоисключающих терминов, понятий и определений, не способствующих оптимальному развитию и совершенствованию нормативно-правовой основы указанной сферы. К таким терминам и понятиям последней можно отнести: «программное право», «правовая информатика», «право информатики», «компьютерное право», «право знать», «право на доступ к информации», «право на информацию», а также «телекоммуникационное право» и «информационное право». Используются также термины «право массовой информации, «правовая информатизация» и др.
Из всех названных обозначений претендовать на существование в качестве самостоятельных нормативно-правовых образований реально способны только «информационное право» или «право информации». При этом поскольку термин «информационное право» наиболее распространен и признан в юридической литературе, как формирующаяся самостоятельная отрасль права, имеется настоятельная необходимость исследования источников норм данного нормативно-правового образования.
Что качается понятия информационного права, то в юридической литературе предложены ряд его противоречивых и неадекватных определений. Эта противоречивость и неадекватность выражается во включении в такие определения нормативного («совокупность норм») и ненормативного («совокупность отношений») признаков.
Однако все же наиболее удачно определение информационного права как совокупности правовых норм, регулирующих отношения в информационной сфере, связанные с оборотом информации, формированием и использованием информационных ресурсов, созданием и функционированием информационных систем в целях обеспечения безопасного удовлетворения информационных потребностей граждан, их организаций, государства и общества. Базисным в приведенном определении является словосочетание «совокупность норм»: требуется уяснить источники элементов этой совокупности.
В специальной юридической литературе, направленной на исследование вопросов информационной сферы, выработаны понятия источников информационного права. Так, под источниками последнего понимаются внешние формы выражения информационно-правовых норм. В указанной литературе встречаются также общее определение источника права как способов формирования и формы закрепления правовых норм, которое распространено на информационное право, или без выведения понятия источника права указывается, что источники информационного права ничем не отличаются от источников любой другой отрасли права и т.д.
Представляется, что более полным и адекватным может быть понятие источника и информационного права в случае увязки его с общетеоретическим определением источника права и специфики информационной сферы, в которой формируются, закрепляются и реализуются информационно-правовые нормы. С учетом названных признаков источники информационного права следует определить в качестве юридически значимых способов формирования и форм закрепления информационно-правовых норм, с помощью которых реализуются государственная воля в информационной сфере жизнедеятельности общества.
Применительно к видовому составу элементов системы источников информационного права, то, по мнению И.Л. Бачило, они охватывают все существующее разнообразие источников права: обычаи, законодательные акты и нормы, подзаконные правовые акты, акты Конституционного суда, внутригосударственные договоры, акты и нормы, международного права, двусторонние межгосударственные договоры, стандарты, рекомендации. Помимо нежелательного расширения круга источников информационного права, приведенный их перечень не охватывает некоторые общепризнанные источники, включает обособленные друг от друга источники, фактически относящиеся к нормативно-правовым актам или не относимые к источникам права (нормы, стандарты, рекомендации).
Более логична система источников информационного права, в которой выделены обычаи, юридические прецеденты, нормативно-правовые акты, договоры международного и внутригосударственного уровней, однако она представляется не полной.
Думается, что в качестве источников информационного права в нисходящей иерархической последовательности с учетом степени их распространенности и значимости методологически обоснованно и практически оправданно следует отнести: а) нормативно-правовые законодательные и подзаконные акты; б) правовые обычаи, юридические доктрины, нормативно-правовые договоры, судебные прецеденты, естественные право.
Информационные нормы в разных колличествах содержатся практически во всех нормативно-правовых актах, подразделяемых, как уже отмечалось, на законы и подзаконные акты, которые для удобства анализа оправдано классифицировать на: конституционные, иные государственно-правовые, политико-идеологические и организационные акты; специальные информационно-правовые акты, гражданско-правовые акты; предпринимательско-коммерческие и кредитно-финансовые акты; преродоресурсные и природоохранные акты; социально-демогрофические акты; образовательно-просветительские акты; процессуальные акты; правоохранительные акты.
К конституционным, иным государственно-правовым, политико-идеологическим и оргаизационным актам, включающим нормы информационного характера, относятся Конституция РФ, законы о выборе Президента, Государственной Думы, о Правительстве и других органах Российской Федерации, Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (1995 г.), законодательные акты о выборах, об административно-территориальном устройстве и др.
Специальными информационными нормативно-правовыми актами являются законы РФ «О средствах массовой информации» (1991 г.), «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» (1992 г.), «О сертификации продукции и услуг» (1993 г.), «О стандартизации» (1995 г.), федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации» (1995 г.), «О рекламе» (1995 г.), «О библиотечном деле» (1994 г.), «Об участии в междунарождном информационном обмене» (1996 г.), «Об обязательном экземпляре документов» (1994 г.), «О связи» (1995 г.), «Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации» (1993 г.) и т. д.
К гражданско-правовым актам, содержащим информационные нормы, следует отнести Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (2001 г.), «Об акционерных обществах» (1999 г.), Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» (1993 г.), «О правовой охране технологий интегральных схем» (1992 г.), «Патентный закон» (1992 г.)
Предпринимательско-комерческими нормативно-правовыми актами, в которых имеются информационные нормы, являюся федеральные законы «О естественных монополиях» (1995 г.), «О соглашениях о разделе продукции» (1999 г.), «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (1995 г.), «О лицензировании отдельных видов деятельности» (2002 г.), «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных бумаг» (1998 г.).
К природоресурсным и природоохранным нормативно-правовым актам, включающим множество информационных норм, следует отнести кодексы и законы об использовании и охране земель, недр, вод, лесов, растительного и животного мира, законы и подзаконные акты об охране окружающей природной среды, о кадастровом учете природных ресурсов, защите территорий и населения. Например, в указанных нормативно-правовых актах имеются нормы об экологической безопасности, экологической информации.
Социально-демографическими актами, содержащими информационные нормы, являются кодексы, законы и подзаконные акты соответственно о занятости, труде, социальном страховании, пенсионном обеспечении, здравоохранении и др.
Образовательно-просветительские акты содержат информационные нормы о начальном,среднем, среднем специальном и высшем образовании, воспитании подрастающего поколения, просвещении населения, развитии культуры и т.д.
В уголовно-процессуальных, административно-процессуальных, гражданско-процессуальных, арбитражно-процессуальных, иных актах процессуального характера доминируют информационно-правовые нормы о сроках, доказательства и других юридически значимых сведениях.
К правоохранительным актам, включающим информационные нормы, следует отнести уголовный, административный и трудовой кодексы, законы и подзаконные акты об органах безопасности и охраны общественного порядка.
Правовой обычай в общем порядке может быть признан источниками информационного права тогда, когда соответсвующее правило вошло в привычку народа, когда оно закрепляет уже давно сложившиеся отношения, одобряемые народом. Применительно к информационной сфере во многих государствах имеются ряд обычаев, которые фактически являются источниками информационного права. Классическими примерами таких обычаев могли и могут служить: древние глашатаи, публично «доводившие до сведения» населению волю правителей; освещение специально уполномоченными лицами, а затем средствами массовой информации жизни цпрствующих дворов; вручение вновь прибывшими дипломатами верительных грамот и т.д.
Юридической доктриной как источником информационного права может быть признана Доктрина информациологического развития человечества в XXI веке, одобренная и принятая на Всемирном Информациологическом Форуме (ФИФ - 2002), прошедшем в Москве 24 ноября 2000 г. под эгидой Организации Объединенных Наций и Всемирного Информациологического Парламента, в которой отмечены беспрецедентная актуальности информациологизации мирового сообщества, приняты основные решения информациологических проблем глобально-космической цивилизации в XXI веке, фундаментальные решения на уровне глав государств и правительств, ООН и ВИП проблем информациологического развития глобально-космичекой цивилизации в XXI веке.
На национальном уровне юридической доктриной, выступающей источником информационного права, следует признать Доктрину информационной безопасности Российской Федерации, утвержденную Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г., № Пр – 1995. Доктриной определены национальные интересы РФ в информационной сфере и их обеспечение, виды угроз информационной безопасности, источники угроз информационной безопасности, состояние информационной безопасности РФ и основные задачи по ее обеспечению, методы обеспечения информационной безопасности РФ на разных уровнях, а также ряд других обязательных для субъектов Федерации, государственных органов и должностных лиц положений. Правда, указанная Доктрина направлена в основном на обеспечение информационной безопасности РФ. Однако ее доктринальные положения прямо и косвенно относятся к формированию норм и институтов общей и особенной частей информационного права об информационной безопасности.
Достаточно широкое распространение получают в последнее время внутригосударственные, межгосударственные, международно-региональные и даже международные нормативно-правовые договоры, которые в полной мере могут быть отнесены к источникам информационного права. В частности, внутри РФ, а также непосредственно РФ заключены и продолжают заключаться договоры соответственно между субъектами Федерации, отдельными государствами или группами государств по вопросам информатизации, создания информационных сетей и систем, обмена конкретной информации, обеспечения информационной безопасности и другим проблемам информационной сферы. Например, Договора о создании Союзного государства Республики Беларусь и Российской Федерации от 8 декабря 1999 г. прямо предусмотрено формирование единого российско-белорусского информационного пространства, что служит источником для принятия специальных нормативно-правовых актах о таком пространстве.
Несмотря на то, что судебные прецеденты как источника права в целом несвойственны для российской правовой системы, их появление вполне реальное и даже желательно применительно к информационной сфере. Такая необходимость обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, происходящими процессами формирования информационного права и наличием в связи с этим множества правовых пробелов в регулировании общественных отношений, складывающихся и осуществляемых в информационной сфере. Во-вторых, потенциально высокой социальной ценностью, общественной опасностью и «латентностью» бытия информации и информационных ресурсов, сложностью и запутанностью отношений по их использованию, охране и защите. Исходя из названных и других причин указанные недостатки во многом устранялись бы судебными прецедентами.
Реально и весьма актуально существование в российской правовой системе такого источника информационного права, как естественное право. Возрастающие возможности вычислительной техники и других информационных средств собирать и обрабатывать данные, касающиеся личной жизни индивидов и населения в целом, естественных, прирожденных и неотчуждаемых информационных прав и свобод человека вызывают серьезную озабоченность по поводу условий хранения указанных данных и возможностей несанкционированного распространения содержащихся в них сведений. Указанные естественные (прирожденные и неотчуждаемые) права и свободы человека, приобретая посредством конституционного признания позитивно-правовую силу, одновременно продолжают оставаться естественными правами и свободами.
Анализ рассмотренных источников информационного права свидетельствует о том, что нормы об информатизации разобщены и бессистемны. В целях приведения в систему имеющихся, и разработки новых нормативно-правовых актов, необходимы разработка и принятие «Федеральных основ об информационной деятельности», закрепляющих основания, направления, принципы, условия, порядок, формы, методы, цели, задачи сбора, производства, получения, распространения, использования, потребления, защиты и охраны информации, обеспечения информационной безопасности.
В развитие предлагаемых Основ оправданы разработка и принятие специальных законов о конкретных видах информации. Учитывая огромные масштабы и особое социальное значение теле-, радио-, компьютерной и иной радиоэлектронной информации, а также широчайший круг пользователей этой информацией, необходимо разработать и принять Федеральный закон «О радиоэлектронной информации». Вторым по значимости нормативным правовым актом а информационной сфере может стать Федеральный закон «О печатной информации», направленный на регулирование отношений по изданию газет, журналов, книг и другой печатной продукции. В соответствии с указанными законами субъекты Федерации должны разрабатывать законодательство о радиоэлектронной информации и печатной информации.
Вместе с информационно-правовыми нормами Конституции, других законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, специальных информационно-правовых актов нормы об информации должны составить самостоятельное комплексное нормативно-отраслевое образование – «Информационное право».
Информационное право представляет собой совокупность общих и специальных правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе сбора, производства, обработки, оформления, накопления, хранения, распространения, передачи, получения, иного оборота информации и информационных ресурсов.
В качестве основных институтов отрасли «информационное право» могут выступать совокупности однотипных правовых норм: об общих положениях (понятия, объекты, субъекты, принципы и др.); о государственном регулировании информационной деятельности; о радиоэлектронной информации; о печатной информации; об информационных ресурсах; об информационной безопасности; об ответственности за нарушение информационного законодательства; о международных информационных отношениях и т.д.
К законодательству регулирующим отношения в информационной сфере следует относить специальные законодательные и подзаконные акты об информации, информатизации, информационных ресурсах, их использовании и охране, информационной безопасности и др. Конкретными формами таких актов могут быть федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, других федеральных органов Российской Федерации, а также акты органов субъектов Федерации, регулирующих в пределах своей компетенции информационные общественные отношения и связанные с ними другие отношения.
Необходима систематизация информационного законодательства, конечной целью которой в перспективе может стать разработка и принятие Информационного кодекса.
В заключении отметим, что актуальность и настоятельная необходимость безотлагательного научного исследования проблем источников информационного права обусловлены рядом теоретических и прикладных обстоятельств развития и совершенствования жизнедеятельности национальной информационной сферы. Во-первых, недостаточной научно-правовой разработанностью указанных проблем. Во-вторых, отсутствием целостной концепции комплексного правового обеспечения функционирования информационной сферы на уровнях институтов, отраслей или суботраслей права. В-третьих, неопределенностью названия, принципиальной структуры и общего содержания этой отрасли (суботрасли), ее места среди других отраслей права и в национальной правовой системе, связи с правовыми системами ближнего и дальнего зарубежья государств и т.д.
Решению этих и других проблем правового регулирования информационной сферы во многом будет способствовать исследование теоретико-прикладных вопросов источников информационного права.
Литература

Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т.1
Багило И.Л. Информационное право. Основы практической информатики. М., 2003
Копылов В.А. Информационное право: вопросы теории и практики. М., 2003.
Общая теория права и государства. Учебник./ Под ред. В.В. Лазарева. - 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002.
Разумович Н.Д. Источники и формы права.// Советское государство и право. 1988, № 3.
Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. М., 2002.
Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999.