Рассмотрение арбитражными судами споров о признании недействительными актов исполнительных органов государственной власти РФ

Балдандоржиев Виктор Бимбаевич

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Законодательством России в начале 90-х гг. было введено положение о рассмотрении арбитражным судом споров в сфере управления, т.е. в сфере деятельности исполнительной власти.
Значительные изменения в организацию и, в определенной мере, в компетенцию арбитражных судов были внесены новым Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и новым Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Основными задачами арбитражных судов являются защита нарушенных ими оспариваемых прав и законных интересов организаций (имеются в виду также предприятия и учреждения) в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере.
В Ст.10 Закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» указано, что Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными полностью или частично ненормативных актов Президента РФ, а также Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Что касается арбитражных судов субъектов Российской Федерации, то в данном Законе о подведомственности им аналогичных споров не указывается. В то же время в ст.35 Закона предполагается возможность образования в арбитражных судах субъектов РФ коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правонарушений.
Подведомственность арбитражным судам споров о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан установлена ст.29 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
Законодательством не предусмотрена возможность признания недействительным акта органа, не являющегося государственным органом или органом местного самоуправления (например: общего собрания акционеров или правления акционерного общества).
В то же время ст.12 Гражданского кодекса РФ предусматривает возможность защиты гражданских прав путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. Следовательно, акты негосударственных органов могут быть признаны судом недействительными, если они нарушают права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц.
В АПК определено, что арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа закону, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает решение в соответствии с законом.
Судом не должны применяться незаконные акты любых государственных органов и органов местного самоуправления, включая те из них, признание недействительности которых не относится к его компетенции.
Согласно АПК 1992 года все акты, изданные государственными и иными органами РФ, обжаловались в Высший Арбитражный Суд РФ. По новому Кодексу круг органов, акты которых могут быть обжалованы в ВАС РФ, ограничен актами высших органов государственной власти РФ. Статьей 34 АПК установлено, что дела о признании недействительными актов высших органов государственной власти, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ), подведомственны только Высшему Арбитражному Суду РФ. Акты других государственных органов, в том числе федеральных министерств и ведомств, обжалуются в арбитражном суде субъектов РФ.
Рассмотрению в арбитражном суде подлежат только акты, которые вытекают из предпринимательской и иной экономической деятельности.
Так, арбитражный суд Республики Бурятия прекратил производство по делу по иску акционерного общества к Государственной инспекции труда по Республики Бурятия о признании недействительным предписания инспекции, в соответствии с которым АО вменено в обязанность произвести перерасчет суммы возмещенного вреда, причиненного работнику АО профессиональным заболеванием. Свою позицию суд обосновал тем, что данные правоотношения относятся к трудовым, и не связаны с предпринимательской и иной экономической деятельностью.
Не может быть предметом рассмотрения в арбитражном суде также постановление следователя по конкретному уголовному делу. Правоотношения сторон в этом случае не вытекают из предпринимательской или иной экономической деятельности. Постановление следователя обусловлено его процессуальной деятельностью по уголовному делу, которая регулируется нормами уголовно-процессуального законодательства, не предусматривающего возможности обжалования действий следователя в Арбитражный Суд. Поскольку ст.29 АПК не содержит исчерпывающий перечень актов государственной власти и управления, на практике нередко возникает вопрос, что считать актом государственных и иных органов, который может быть обжалован в суд.
АПК указывает на два основных признака таких актов.
Во-первых, они не должны носить нормативный характер. Ненормативный акт не содержит общеобязательных правил поведения, он имеет конкретные предписания, то есть обращен к конкретному лицу. Это положение нуждается в уточнении.
Акционерная компания обратилась в арбитражный суд с исковым заявлением о признании частично недействительным распоряжения Госкомимущества об утверждении разделительного баланса между двумя акционерными обществами.
Прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что иск заявлен компанией, которой распоряжение непосредственно не было адресовано и ей не направлялось. Компания свое требование обосновала тем, что опалубка, отраженная в разделительном балансе одного акционерного общества, входит в стоимость и является неотъемлемой частью дома, который строит для него по договору другое акционерное общество. Поэтому, по мнению компании, распоряжение Госкомимущества об утверждении разделительного баланса нарушает ее имущественные права.
В соответствии со ст.12 ГК имущественные права защищаются путем признания недействительным акта государственного органа. Статьей 29 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд разрешает споры о признании недействительными актов государственного органа, если они нарушают права и законные интересы организаций. Здесь не имеет значение то, что акт государственного органа адресован не той организации, чье право нарушено. Если, по мнению организации, акт не соответствует законодательству и нарушает охраняемые законом права и интересы организаций, она имеет право оспорить данный акт, несмотря на то, что оспариваемый акт не адресован конкретно ей и на нее не распространяется.
Во-вторых, акты государственных и иных органов, подведомственные арбитражному суду, должны нарушать или хотя бы затрагивать субъективные права организации, обращающейся с заявлением в арбитражный суд.
Однако этого недостаточно: решение указанных органов должно содержать предписание, влекущее юридические последствия. К сожалению, в ст.29 АПК РФ этот признак не конкретизирован.
Суды общей юрисдикции также рассматривают споры по заявлению прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону. При этом в п.2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 года №5 « О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокурорам о признании правовых актов противоречащими» отмечено, что правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые исполнительными органами государственной власти и должностными лицами решения, содержащие правила поведения, влекущие юридические последствия.
Также хочу отметить, что постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 января 1996 года №7626/ 95 указывает на то, что отсутствие в документах обязательных предписаний не означает, что спор о признании их недействительными неподведомствен арбитражному суду. Для того, чтобы решить вопрос о подведомственности суд должен оценить документы с точки зрения нарушения ими прав и охраняемых законом интересов истца, от которых и зависит право на обращение за судебной защитой.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ ОТ 18 августа 1992 года №12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» предусмотрено, что не подлежат рассмотрению в арбитражном суде требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными или иными документами. Такие требования рассматриваются в суде общей юрисдикции.
Акт государственного органа, который подлежит рассмотрению в суде, - это решение государственного органа, облеченное в письменную форму. Хотя стоит отметить, что не во всех законодательных актах установлено требование к оформлению акта государственного органа. Например, начальник таможенного органа или его заместитель вправе вынести решение в любой письменной форме: письма, направленные клиенту об уплате в определенный срок той или иной суммы, резолюции на акте проверки о его утверждении и так далее.
Особенности оформления акта государственного органа могут быть обусловлены компетенцией органа, законом или положением о нем.
Так, в соответствии со ст.8 Закона РФ «О государственной налоговой службе Российской Федерации» право принимать решения о взыскании с налогоплательщиков денежных средств принадлежит только начальникам этих органов или их заместителям.
Таким образом, акт государственного органа должен быть оформлен как управленческий. Только в этом случае он может быть предметом рассмотрения в суде.
На практике реализация указанного требования приводит к тому, что предприниматель не может осуществить свое право на защиту.
Так, производственно-коммерческая фирма обратилась с заявлением в арбитражный суд Республики Бурятия о признании недействительными актов документальной проверки отделения Пенсионного фонда и признании не подлежащими исполнению инкассового поручения.
Обстоятельства дела: По результатам проверки расчетов работодателей и иных плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд на фирму были наложены финансовые санкции: возврат сокрытой суммы оплаты труда и штраф на эту же сумму. На день рассмотрения дела инкассовое поручение на эту сумму исполнено, деньги со счета истца списаны.
Арбитражный суд рассмотрел представленные материалы и прекратил производство по делу, ссылаясь на неподведомственность спора.
Свою позицию суд обосновал так: п.8 порядка уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд РФ, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года № 2122-1, установлено, что ПФР и его региональные органы при взыскании в бесспорном порядке денежных средств пользуются правами, предоставленными налоговым органам по взысканию не внесенных в срок налогов. В соответствии со ст.8 Закона РФ «О государственной налоговой службе Российской Федерации» бесспорное взыскание возможно только по распоряжению начальника налоговой службы или его заместителя.
Оспариваемые акты изданы с нарушением требований указанного закона. Решение о взыскании не принято должностными лицами - руководителем или заместителем отделения ПФР. Поскольку оспариваемое решение отделения ПФР не имело подписи указанных должностных лиц, то есть не было оформлено как управленческий акт, оно не могло быть , по мнению суда, предметом рассмотрения в суде. В иске фирмы к отделению Пенсионного фонда в части признания не подлежащим исполнению инкассового поручения отказано, так как денежные средства с него уже взысканы.
Это дело интересно тем, что инкассовое поручение было исполнено, денежные средства взысканы, хотя и не был соблюден законодательно установленный порядок их взыскания.
Решение суда по данному делу вряд ли можно признать правильным. Фирма обратилась в суд за защитой нарушенного права, поскольку решение властного органа затронуло ее имущественные права и привело к бесспорному списанию денежных средств. Для фирмы не имел значения тот факт, что акт оформлен не в соответствии с действующим законодательством. Предприятие обращалось за судебной защитой, так как решение властного органа повлекло юридические последствия.
При таких обстоятельствах реализация права на судебную защиту может быть осуществлена только путем обжалования акта государственного органа, который повлек или мог повлечь за собой только юридические последствия, хотя и не был оформлен как управленческий акт.
Субъектный состав участников является одним из важных критериев разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Упомянутым Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 №12/12 установлено, что в случаях, когда законодательные акты РФ не позволяют четко разграничить компетенцию между судом общей юрисдикции и арбитражным судом, при определении подведомственности стоит исходить из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом.
Однако в сфере управления такая категория неприемлема, поскольку наличие или отсутствие статуса юридического лица не влияет на компетенцию органа, издавшего акт в пределах предоставленной ему компетенции. Об этом свидетельствует, в частности, постановление Президиума ВАС РФ от 20.02 1996 года № 8463/95, в котором указано, что возможно участие в арбитражном процессе неюридического лица - комиссии по контролю за использованием и охраной земель как государственного органа, осуществляющего контроль за недопущением самостоятельного занятия земельных участков, по иску о признании недействительными ее акта.
Право предпринимателя на обращение в суд возникает из отношений публично-правового характера, где одной из сторон является орган, наделенный властью. Таким образом, лицо, которому адресовано незаконное решение, может реализовать свое право на защиту путем обжалования в арбитражный суд акта государственного органа или органа местного самоуправления, не являющегося юридическим лицом, но обладающего властными полномочиями и издавшего решения, которые могут повлечь юридические последствия.
Подводя итог сказанному, отмечу, что законодательством предусмотрены только основные признаки акта исполнительных органов государственной власти, признание недействительности которого подведомственно арбитражному суду.