Журнал "Право:Теория и Практика"

ОРГАНЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В КАЧЕСТВЕ УЧРЕЖДЕНИЙ
Бублейник Алексей Леонидович

21 февраля 2003 г. Государственной Думой Российской Федерации был принят в первом чтении президентский проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – проект Закона). Статья 41 указанного проекта Закона впервые определяет организационно-правовую форму органов местного самоуправления как учреждения.
Ныне действующий закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) содержит лишь указание на то, «органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования»^[1], при чем выражение «в соответствии с уставом муниципального образования» позволило неоднозначно толковать момент приобретения органом местного самоуправления прав юридического лица. В юридических периодических изданиях уже встречалась точка зрения, согласно которой органы местного самоуправления могут быть юридическими лицами в форме учреждений^[2].
Указание в проекте Закона на конкретную организационно правовую форму органов местного самоуправления позволит внести определенность в правовой статус данного юридического лица. Данное нововведение положительно отразится и на содержании Государственного реестра юридических лиц, ведение которого предусмотрено соответствующим законом^[3].
Рассмотрим правовой статус органа местного самоуправления как учреждения. Правовой регламентации такой организационно-правовой формы юридического лица, как учреждение посвящены ст.ст. 120, 296 и 298 ГК РФ^[4] (далее – ГК). Под учреждением понимается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (п. 1 ст. 120 ГК). Действительно орган местного самоуправления создается собственником (муниципальным образованием) для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера, то есть цели создания учреждения полностью совпадают с целями создания органа местного самоуправления, которые закрепляются в уставе муниципального образования.
В соответствии со ст. 296 ГК учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им, то есть осуществляет право оперативного управления имуществом, закрепленным за ним. В данном случае цели деятельности учреждения (органа местного самоуправления) и задания собственника (муниципального образования)» единовременно закладываются в основном документе, регулирующем деятельность органов местного самоуправления – уставе муниципального образования.
Далее, рассматривая признаки органа местного самоуправления как учреждения, затронем формулировку п. 1 ст. 296 ГК, согласно которому учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в соответствии с назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. В соответствии с пп. 5 п. 7 ст. 35 проекта Закона в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся вопросы определения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Местная администрация, наличие которой в структуре органов местного самоуправления обязательно (п. 2 ст. 34 проекта Закона), наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе полномочиями по управлению и распоряжению имуществом. Здесь может возникнуть кажущаяся на первый взгляд проблема – как орган местного самоуправления (местная администрация) может распоряжаться имуществом (например, совершая сделки купли-продажи, сдачи в аренду, в хозяйственное ведение или оперативное управление), обладая на него правом оперативного управления? Ведь статья 298 ГК запрещает учреждению отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Получается, что такая организационно-правовая форма юридического лица, как учреждение, препятствует местной администрации полноценно осуществлять свои функции, распоряжаясь имуществом муниципального образования.
Проблема кроется в ошибочном предположении о том, что все движимое и недвижимое имущество муниципального образования закрепляется в оперативном управлении органа местного самоуправления (в данном случае местной администрации как исполнительно-распорядительном органе). Никакого противоречия в нормах ГК и проекта Закона нет. За местной администрацией действительно закрепляется на праве оперативного управления имущество, но только то, которое необходимо для непосредственного осуществления местной администрацией своих функций. В отношении же остального имущества муниципального образования местная администрация в рамках своей компетенции лишь осуществляет права муниципального образования, действуя от его имени (п. 2 ст. 125 ГК).
Например, правоотношения по поводу передачи муниципальной недвижимости в аренду или хозяйственное ведение будут иметь следующий субъектный состав участников: юридическое или физическое лицо, которому имущество передается в аренду или хозяйственное ведение, и муниципальное образование как таковое. Местная администрация в данном случае, заключая соответствующий договор, действует не от своего имени, а от имени муниципального образования, является не «другим юридическим лицом», которому имущество передано в оперативное управление, а органом муниципального образования.
Абсурдность передачи всего имущества муниципального образования в оперативное управление местной администрации можно вывести также из анализа п. 2 ст. 120 ГК. Согласно норме указанной статьи учреждение отвечает по своим обязательствам находящимся в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Получается, что при недостаточности денежных средств местной администрации, в случае обращения на них взысканий кредиторов, норма п. 2 ст. 120 ГК, касающейся субсидиарной ответственности собственника имущества (т.е. муниципального образования) оказывается фактически не действующей, так как все имущество муниципального образования передано в оперативное управление учреждению (местной администрации). Как показывает судебная практика применения ст. 120 ГК, в случае недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное собственником за учреждением на праве оперативного управления, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете^[5]. В результате нарушенные права кредиторов не представляется возможным восстановить.
Анализ норм закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»^[6] (далее – закон о ГМУП) также позволяет сделать вывод о том, что имущество муниципального образования не подлежит передаче местной администрации в оперативное управление. Учредителем муниципального унитарного предприятия может быть только муниципальное образование. Решение об учреждении муниципального унитарного предприятия принимается органом местного самоуправления (местной администрацией), в соответствии с его компетенцией (аб. 2 п. 2 ст. 8 закона о ГМУП). Однако аб. 3 п. 1 ст. 2 этого же закона говорит о том, что органы местного самоуправления действуют от имени муниципального образования. Следовательно, передача имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление осуществляется от имени муниципального образования.
Таким образом по проекту Закона мы имеем исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления в качестве учреждения, которое является организацией, созданной муниципальным образованием для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера и финансируемой полностью или частично (т.к. учреждению не запрещено безвозмездно принимать имущество от третьих лиц) муниципальным образованием. Имуществом, закрепленным на местной администрацией и необходимом для ее функционирования, она распоряжается с учетом особенностей правового режима оперативного управления. В отношении же остального имущества муниципального образования местная администрация распоряжается им от имени первого, являясь одним из его органов. В результате организационно-правовая форма органа местного самоуправления, указанная в ст. 41 проекта Закона, выбрана удачно и позволит наиболее оптимальным образом решать вопросы муниципального образования. Хотя, возможно практика применения рассматриваемого проекта Закона, в случае прохождения им все стадии законодательного процесса и вступления в силу, выявит скрытые недостатки данной организационно-правовой формы юридического лица.

^[1] ст. 20 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995 г., № 35, ст. 3506.

^[2] см. напр. Берг О. Субъекты муниципального и гражданского права // Законность, 2001 г., № 2.

^[3] Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» // СЗ РФ, 2001 г., № 33 (Часть I), ст. 3431.

^[4] Часть первая Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. // СЗ РФ, 1994 г., № 32, ст. 3301.
^[5] Вестник ВАС РФ, 1999 г., № 11, с. 61.
^[6] Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Российская газета, от 03 декабря 2002 г. № 229.