Арендная плата как вид неналоговых доходов
государственного и муниципального бюджетов
Васина Елена Сергеевна, научный сотрудник ВНИИ МВД РФ
Научный руководитель: к.ю.н., доцент Соколова Эльвира Дмитриевна
В современных условиях перехода к рыночным отношениям государственный и муниципальный бюджеты играют исключительно важную роль. Неслучайно государственному бюджету придается высшая юридическая сила. Он облекается в форму закона.
Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие в 2001 году, вносит существенные изменения в правовое регулирование доходов государственного и муниципального бюджетов, в том числе в правовой режим неналоговых доходов.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации в статье 41 перечисляются неналоговые доходы. Из анализа данного перечня неналоговых доходов следует, что в число неналоговых доходов включаются те доходы, которые ранее рассматривались финансовым правом как внебюджетные средства бюджетных организаций. Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. Именно неналоговые доходы представляют для нас наибольший интерес при рассмотрении арендных отношений в финансово-правовом аспекте.
Неналоговые доходы как источник формирования государственного бюджета рассматривался также в советский период развития права. Однако в отличие от современного финансового права перечень доходов, относимых к неналоговым, был иным. Кроме того, неналоговым доходам уделялось незаслуженно мало внимания. Объяснением этому служит существовавшие в советский период иной экономико-политической ситуации в стране.
Вопросами правового регулирования доходов государственного бюджета в период развития советского финансового права занимались такие известные ученые как Е.А. Ровинский, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин.
Проблемой изучения государственного бюджета и составляющих его доходов, как отмечалось ранее, занимался видный ученый Е.А. Ровинский. К неналоговым доходам относились:
- платежи за пользование некоторыми видами государственного имущества, за оказание государственными органами определенных услуг и производство некоторых других действий;
- суммы, полученные от реализации переходящего в собственность государства в установленном законом порядке имущества (бесхозного, вымороченного);
- суммы, изымаемые в бюджет в связи с тем, что их оставление в распоряжении отдельных предприятий и организаций поощряло бы нарушение финансовой дисциплины и не содействовало бы укреплению хозрасчета (суммы кредиторской и депонентской задолженности с истекшими сроками исковой давности, депозитные суммы и т. д.);
- поступления, связанные с размещением денежно-вещевых лотерей, а также некоторые другие суммы.
Современное финансовое право Российской Федерации иначе регулирует неналоговые доходы. В статье 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации дается перечень следующих неналоговых доходов. К ним относятся:
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
- доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
- иные неналоговые доходы.
При сравнении приведенных перечней видно, что современное финансовое право применяет только один вид неналоговых доходов, ранее предусматривавшихся советским финансовым правом, а именно получение определенных платежей за использование государственного имущества. Аналогичными в указанных перечнях могут показаться пункты, гласящие об оказываемых государственными органами определенных услугах. Однако, Бюджетный кодекс Российской Федерации указывает на признак платности услуг, оказываемых учреждениями государства. На такой вид неналоговых доходов, как доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, следует обратить особое внимание. Такая норма в бюджетном законодательстве появилась впервые и направлена на осуществление реального финансового обеспечения бюджетных учреждений в условиях их хронического недофинансирования.
В рамках рассматриваемого нами вопроса существенным отличием является то, что ранее под доходами, получаемыми от использования государственного имущества и угодий понимались: лесной доход, доходы от разработки общераспространенных полезных ископаемых, доходы от разработки торфа на топливо, единый рыболовный сбор, доходы от реализации имущества, переходящего к государству в установленном порядке (национализированного, бесхозяйного, выморочного, конфискованного, невостребованных грузов на транспорте и вложений в не розданных почтовых отправлениях) и некоторые другие. Арендные платежи, которые могли бы взиматься за использование государственным имуществом, в качестве неналоговых доходов не регулировались вообще.
Статья 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает поступление в бюджет доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, закрепляется за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 214, 215, 294, 296 ГК РФ).
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, зачисляются в доходы федерального, бюджетов субъектов РФ или, соответственно, местного бюджета в полном объеме.
Порядок учета доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, может быть определен в нормативных правовых актах подзаконного характера.
Большинство неналоговых платежей имеет сравнительно небольшой удельный вес в доходах бюджета, однако порядок их исчисления и взимания имеет важное значение для организации контроля за использованием отдельных видов имущества, правомерностью и целесообразностью совершения определенных действий, правильностью образования и использования некоторых сумм, поступающих в распоряжение предприятий и организаций.
Так же, как и другие платежи в бюджет, неналоговые доходы устанавливаются высшими органами законодательной государственной власти и органами государственного управления Российской Федерации и направляются на образование государственного и местных бюджетов в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на (соответствующий) год".
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к неналоговым доходам также относятся доходы от платных услуг, оказываемыми бюджетными учреждениями.
Доходы от оказания платных услуг или от иной деятельности, приносящей указанные доходы, для бюджетных учреждений являются внебюджетными средствами. Институт внебюджетных средств бюджетных организаций давно известен финансовому праву.
Бюджетный кодекс Российской Федерации иначе определил источник специальных средств бюджетных учреждений – доход от предпринимательской деятельности, что закреплено пунктом вторым статьи 42.
В условиях современного российского рынка, когда налицо существование экономической нестабильности, дефицит бюджета и недостаточное бюджетное финансирование для всех бюджетных организаций значительно большее значение приобретают "внебюджетные средства", которые становятся для них дополнительными по отношению к выделяемым из бюджета средствам.
В качестве примера проанализируем источники получения дополнительных средств, получаемых вузом в системе МВД России. Контроль внебюджетных доходов, полученных вузом в условиях развития рыночных отношений учреждений непроизводственной сферы, где, в том числе и вузы стремятся получить не только бюджетные ассигнования, но и "зарабатывать" средства, которые можно использовать на финансирование своих отдельных нужд.
Особого внимания заслуживает вопрос распоряжения денежными средствами, полученными образовательными учреждениями МВД России от осуществления аренды или иной приносящей доход деятельности. В соответствии со статьей 39 Закона Российской Федерации "Об образовании" образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Средства, полученные образовательным учреждением в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении.
Государственные и муниципальные образовательные учреждения вправе сдавать закрепленное за ними имущество в аренду только с согласия собственника данного имущества. Доходы, полученные от использования этого имущества, принадлежат государству и подлежат зачислению в государственный бюджет. Федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год устанавливают, что доходы от аренды федерального имущества в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов бюджетных учреждений.
Вместе с тем, государство направляет указанные арендные платежи в те организации, за которыми арендованное имущество закреплено на праве оперативного управления. Это было сделано для того, чтобы образовательные учреждения получили дополнительные средства на содержание и развитие всей материально-технической базы, сверх сумм уже установленного бюджетного финансирования.
Арендаторы федерального имущества должны направлять арендные платежи на счета по учету доходов федерального бюджета "Доходы федерального бюджета". Эти счета открываются органам федерального казначейства по местонахождению лицевых счетов бюджетных организаций арендодателей. Поступившие на них финансовые средства на основании сметы доходов зачисляются затем на лицевые счета бюджетных учреждений в органах федерального казначейства по учету доходов от аренды.
На практике возникает много вопросов относительно включения в доходы бюджетов доходов, полученных от использования имущества. Пункт 4 статьи 254 БК РФ содержит следующие положения: "Средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства". Территориальный орган Федерального казначейства обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. С этого момента учреждение вправе распоряжаться этими средствами. То есть образовательные учреждения могут распоряжаться средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в полном объеме только после того, как они будут отражены в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 161 БК РФ бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.
Однако Министерство финансов Российской Федерации считает, что учреждения, финансируемые из федерального бюджета, должны использовать выделенные им средства, в том числе полученные из внебюджетных источников, строго в соответствии с заданиями собственника, то есть по целевому назначению, определенному реестрами (платежными поручениями) Главного управления федерального казначейства.
Подобный вывод можно сделать также при анализе отдельных нормативных правовых актов, например, Федерального закона "О некоммерческих организациях", Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003" год, где установлено, что самостоятельность учреждений в расходовании бюджетных средств возможна, но только в рамках утвержденной сметы доходов и расходов (бюджета).
Таким образом, законодательством установлен ограничительный режим использования средств, полученных государственными образовательными учреждениями от деятельности, приносящей доход. Указанные ограничения в первую очередь связаны с тем, что средства внебюджетных источников БК РФ отнесены к доходам бюджета, в связи с чем, они в дальнейшем могут использоваться только как бюджетные средства.
Вместе с тем, в соответствии с нормами бюджетного законодательства бюджетные средства учреждения можно направлять только на деятельность, предусмотренную статьей 70 БК РФ, в которой дается перечень возможных расходов бюджетных средств.
Возникает противоречие, которое выражается в том, что бюджетное учреждение получает средства их внебюджетного источника и не может распоряжаться и расходовать данные средства по своему усмотрению. Подобное ограничение прав государственных образовательных учреждений приводит к снижению заинтересованности в получении внебюджетных средств.
Неточность и неконкретность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы получения и использования внебюджетных средств приводит к возникновению различных противоречий в толковании и практическом применении отдельных правовых норма. Отсутствие четкого правового механизма, регулирующего отношения государственных образовательных учреждений в частности и государственных учреждений в общем в сфере получения и использования денежных средств от деятельности, приносящей доход, значительно снижает эффективность такого источника финансирования учреждений МВД России и приводит к возникновению различных нарушений.
По нашему мнению, доходы, полученные от внебюджетной деятельности, должны в обязательном порядке реинвестироваться на улучшение материально-технического обеспечения вуза и на социальные нужды (включая оплату труда профессорско-преподавательского состава). Следовательно, в сметах, составляемых по каждому виду такой деятельности, целесообразно показывать в составе расходов суммы, предусмотренные бюджетными статьями.
Неправомерное использование бюджетных и внебюджетных средств, манипуляции этими средствами, наносят ущерб федеральному бюджету или иначе основной деятельности данного структурного подразделения системы МВД России.
В финансовом праве используются два понятия: первое – "неналоговые доходы", второе – "внебюджетные средства". Что они означают, было рассмотрено выше. Однако не ясно, каким образом происходит их соотношение и имеется ли между двумя употребляемыми понятиями взаимодействие. Опираясь на изложенное выше и в соответствии с пунктом вторым статьи 42 Бюджетного кодекса, где говорится о том, что доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг, можно сделать вывод об условном равенстве двух используемых понятий. То есть, указанные в пункте втором статьи 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, определенные в нашем исследовании в качестве внебюджетных средств бюджетных организаций, в том числе и органов внутренних дел, учитываются в бюджете соответствующего уровня как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг, рассмотренные в исследовании как неналоговые доходы государственного бюджета Российской Федерации.
Дефиниция доходов государственного бюджета имеет важное теоретическое и практическое значение, ибо на ее основе формируется один из наиболее важных объектов бюджетных правоотношений - распределение бюджетных средств. Проблема правового регулирования разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы для Российской Федерации является и политически напряженной. В настоящее время на пути ее решения сделан только первый шаг - Бюджетный кодекс РФ установил в общих чертах перечень видов бюджетных доходов по территориальному уровню.
Используя имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, могут быть получены разные виды доходов. Часть первая статьи 42 Бюджетного кодекса РФ, в частности содержит положения о том, что доходная часть бюджетов может пополняться за счет средств, получаемых в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.
Этот вид доходов детализирован в Классификации доходов бюджетов Российской Федерации следующим образом:
1.1. арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения;
1.2. арендная плата за земли городов и поселков;
1.3. арендная плата за другие земли несельскохозяйственного назначения;
1.4. доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за научными организациями;
1.5. доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за образовательными учреждениями;
1.6. доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за учреждениями здравоохранения;
1.7. доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства;
1.8. доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за архивными учреждениями;
1.9. доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за Министерством обороны РФ;
1.10. доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за организациями Министерства путей сообщения РФ;
1.11. доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за организациями научного обслуживания академий наук, имеющих государственный статус;
1.12. прочие доходы от сдачи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.
Французский финансист Поль Мари Годме считает, что посредством государственных доходов можно воздействовать и на экономическую конъюнктуру. "Так, средства, которые извлекаются из эксплуатации государственного имущества, дают возможность регулировать цены на определенный товар. Эксплуатация государственных лесов дает возможность регулировать стоимость древесины, повышая или снижая стоимость оплаты лесоразработок. Однако, воздействие возможно только в тех отраслях, где продукция государственного имущества имеет достаточное значение для того, чтобы оказывать влияние на рынок".
С подобной точкой зрения нельзя не согласиться. Однако этот вывод полностью не приемлем в отношении аренды. В большинстве своем в аренду сдается имущество, принадлежащее на праве частной собственности гражданам или юридическим лицам. Процент участия в арендном обороте государственного и муниципального имущества не значителен. Однако его возможно было бы повысить за счет разрешения участия в арендных отношениях некоторым категориям бюджетных учреждений, например учреждениям органов внутренних дел. Это позволило бы увеличить размер доходных поступлений в государственный бюджет.
С целью осуществления контроля над рациональным использованием государственного имущества Министерством имущественных отношений Российской Федерации предусмотрен особый порядок расчета арендной платы за пользование государственным имуществом, вовлеченным в арендный оборот, а также порядок зачисления указанных платежей в бюджет государства. Расчет суммы арендной платы за имущество осуществляется без налога на добавленную стоимость в условных единицах. Ежемесячные платежи за пользование арендованным имуществом производятся в рублях и определяются путем умножения суммы ежемесячной арендной платы в условных единицах по курсу доллара США, установленному Банком России на последнее число месяца, предшествующего оплачиваемому месяцу. Арендатор должен самостоятельно производить расчет суммы ежемесячных платежей в рублях. Арендная плата по договору в полном объеме перечисляется арендатором в федеральный бюджет на счет по учету доходов федерального бюджета 40102 "Доходы федерального бюджета", открытый органу федерального казначейства по месту постановки арендодателя на учет в территориальной налоговой инспекции, и учитывается по коду доходов бюджетов Российской Федерации 2010240 "Прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности". Перечисление арендной платы происходит непосредственно в бюджет, минуя соответствующий комитет государственного имущества. В аналогичном порядке происходит расчет суммы налога на добавленную стоимость. При этом налог на добавленную стоимость арендатором самостоятельно должен перечисляться на соответствующий раздел и параграф бюджета по ставке в размере 20 процентов, что предусматривается договорами аренды между арендодателем и арендатором, так как данная арендная плата не освобождена от налога на добавленную стоимость.
В соответствии со статьей 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации неналоговые доходы считаются уплаченными в бюджет с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации.
Как показывает практика, наиболее простой и эффективный способ получения доходов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности – это сдача его в аренду. С каждым годом процент поступлений в доход государственного бюджете и бюджета местного самоуправления от данного вида неналоговых доходов увеличивается, что свидетельствует о правильном направлении деятельности органов государства и местного самоуправления в финансовой, налоговой и хозяйственной деятельности.
