НИ ПРОДАТЬ, НИ
ЗАВЕЩАТЬ..., или как Министерство
обороны ограничивает жилищные права
военнослужащих.
Для начала покаюсь в плагиате: заголовок взят в
№ 23 "Российской газеты" от 2 февраля 2001г. Под этим заголовком в рубрике
"заочный приём у министра", Министр обороны РФ Игорь Сергеев, отвечая на вопрос
читателя, рассказал об ограничениях жилищных прав военнослужащих, существующих в
закрытых военных городках. Кратко: Жилые
помещения в закрытых военных городках не могут быть приватизированы, проданы,
подарены либо завещаны. Не допускается их произвольный обмен за пределы военного
городка. Не допускается вселение в закрытые военные городки граждан, не имеющих
отношения к Министерству обороны. Другого
ответа и не следовало ожидать, потому что именно он, Министр обороны 15 февраля
2000 года подписал приказ № 80, который и вводит эти и другие ограничения
жилищных прав военнослужащих. Тот факт, что Министерство обороны стремится к
регламентации всего, что имеет какое-то отношение к армии, причём делает это,
во-первых, с превышением своих полномочий, во-вторых, с нарушением прав
военнослужащих и граждан, у военных юристов удивления уже не вызывает. Однако
настораживает другой факт: комментируемый приказ, как нормативно-правовой акт
федерального органа исполнительной власти, затрагивающий права граждан, прошел
установленную процедуру регистрации в Министерстве юстиции, а значит признан
соответствующим федеральному законодательству. Действительно ли это так?
Предлагаю свою точку зрения на эту проблему.
Проблема обеспечения жильём военнослужащих, проходящих военную
службу по контракту, всегда была наиболее острой, её актуальность постоянно
возрастает, так как количество военнослужащих, не имеющих жилья из года в год
увеличивается. 15 февраля 2000 года был издан приказ Министра обороны РФ № 80,
которым утверждена "Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в
Вооружённых Силах Российской Федерации". Приказ долгожданный – ранее
действовавший приказ МО РФ № 285 от 10.11.1975 года значительно устарел,
некоторые его положения признаны Верховным Судом РФ не соответствующими
Жилищному кодексу РСФСР. Однако, по моему мнению, и новый приказ далёк от
совершенства и содержит целый ряд спорных положений. Приватизация в закрытых военных городках действительно
запрещена законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".
Однако само по себе это не означает, что весь жилищный фонд, находящийся
на территории закрытого военного городка, исключён из оборота и не может быть
предметом сделок. Во многих закрытых городках, помимо жилищного фонда
Министерства обороны, имеется так называемый "частный сектор", где жилые дома и
другая недвижимость находится в собственности граждан и является предметом
купли-продажи, дарения, завещания, и никаких ограничений совершения сделок с
этой недвижимостью законодательство не предусматривает. Ограничение на
совершение таких сделок в соответствии с Конституцией РФ может быть установлено
только Федеральным законом, но не приказом Министра обороны. Перечень закрытых военных городков определён Распоряжением
Правительства РФ № 752-р от 1 июня 2000 года, он содержит несколько сотен
закрытых военных городков. К сожалению, я не располагаю данными о том, имеются
ли в указанном Перечне военные городки, которые ранее, до утверждения
указанного Распоряжения,в соответствии с законодательством не имели статус закрытых
военных городков. Очевидно, что если таковые есть, и жилые помещения в них были
на законных основаниях приватизированы, то ограничений на совершение сделок с
ними также не имеется.
Федеральный закон "О
статусе военнослужащих" в редакции 1998г. устанавливает, что военнослужащим,
заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998г. (за
исключением курсантов военных образовательных учреждений) и членам их семей на
первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения, а при
продолжении военной службы им предоставляются жилые помещения на общих
основаниях. Военнослужащим, заключившим контракт после 1 января 1998г., а также
военнослужащим, проходящим военную службу в закрытых военных городках, служебные
жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы (п.1 ст.15). В
соответствии с п.5 ст.73 ЖК РСФСР обмен служебных жилых помещений не
допускается. Очевидно, что военнослужащие, обеспеченные в закрытых военных
городках служебными жилыми помещениями, не имеют право обменивать их как внутри
городка, так и за его пределами. Однако
подавляющее число военнослужащих, проходящих в настоящее время военную службу,
заключили контракт до 1 января 1998 года и обеспечены не служебными жилыми
помещениями, а квартирами, предоставленными "в обычном порядке", то есть по
договору социального найма – для постоянного проживания. В соответствии с п.44 указанной Инструкции "обмен жилыми
помещениями в закрытых военных городках на жилые помещения, находящиеся вне
черты указанных городков, может быть разрешён только с лицами, назначенными для
прохождения военной службы или поступившими на работу в воинские части,
расположенные в данном военном городке. Обмен допускается с согласия начальников
гарнизонов по представлению начальников КЭЧ районов". Соответствует ли данное ограничение федеральному
законодательству? Те авторы, которые считают
данное ограничение законным, ссылаются на ст. 73 Жилищного кодекса РСФСР,
которая устанавливает перечень условий, при которых обмен жилого помещения не
допускается, а также предусматривает, что другие условия, при которых обмен не
допускается, устанавливается законодательством Союза ССР и РСФСР. Приказы МО РФ
являются нормативными актами центрального органа государственного управления РФ,
следовательно, могут быть источниками жилищного права. Отсюда делается вывод,
что ограничение обмена жилыми помещениями, установленные Приказом МО РФ №
80-2000г. соответствуют жилищному законодательству. При этом упускается из виду то обстоятельство, что редакция
ст.73 принята в 1991 году и должна применятся в лишь в части, не противоречащей
федеральному закону "Об основах федеральной жилищной политики" (см. п.2
Постановления Верховного Совета РФ от 24.12.92г. "О введении в действие Закона
РФ "Об основах федеральной жилищной политики"). Статья 20 указанного закона прямо предусматривает запрет на
установление каких-либо административных ограничений в обмене жилых помещений.
То есть в данном случае речь идёт о том, что какие-либо ограничения в обмене
жилых помещений устанавливаются только законодательством, а признание обмена
недействительным – только в судебном порядке; поэтому органы местного
самоуправления, должностные лица не должны допускать действий, препятствующих
обмену жилых помещений, в нарушение действующего законодательства, или запрещать
обмен жилых помещений (см. Титов А.А.
"Комментарий к Закону РФ Об основах федеральной жилищной политики". М. 1999.
с.88). Кроме того, 25 июня 1993 года был принят
закон РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах РФ", которым предусмотрена возможность ограничения
указанных прав в закрытых военных городках в соответствии с законами
Российской Федерации. Закон РФ "О статусе военнослужащих" также
предусматривает, что никто не вправе ограничивать военнослужащих, граждан,
уволенных с военной службы и членов их семей в их правах и свободах,
гарантированных Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. То есть
если в Жилищном кодексе РСФСР речь шла о возможности ограничений на основании
законодательства (данный термин применительно к жилищным правоотношениям
означает не только законы, но и Указы Президента, Постановления Правительства,
нормативные акты министерств и ведомств, принятые в пределах их
полномочий), то
принятые позднее законы "О статусе военнослужащих", "О праве граждан на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" прямо
предусматривают возможность ограничения жилищных прав военнослужащих только на
основании закона. В настоящее время в Российской Федерации не принято
федеральных законов, определяющих статус закрытых военных городков и
устанавливающих в них какие-либо ограничения, за исключением упомянутого выше
Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ". Таким образом, ограничение права обмена жилых помещений,
находящихся в закрытых военных городках, установленное п.44 Приказа МО РФ, не
соответствует действующему законодательству. Насколько вообще Министерство обороны РФ полномочно издавать
нормативные акты, содержащие правила учёта, предоставления, обмена, бронирования
жилых помещений, а также другие ограничения в жилищной сфере? В соответствии с Положением о Министерстве обороны Российской
Федерации (Указ Президента РФ от 11.11.1998г. № 1357), регулирование жилищных
отношений не относится к функциям МО РФ. По моему мнению, нельзя согласиться с
выводом Г.А.Чумакова и В.В.Герасименко о том, что если в соответствии с
указанным Положением Минобороны решает вопросы обеспечения прав военнослужащих,
лиц гражданского персонала ВС, граждан, уволенных с военной службы, и членов их
семей, предоставления им льгот, гарантий и компенсаций, то Министерство обороны
вправе издать ведомственный нормативный акт (приказ), регламентирующий порядок
учёта и предоставления жилых помещений в соответствии с действующим жилищным
законодательством (см. Чумаков Г.А., Герасименко В.В. "Новый порядок обеспечения
жилыми помещениями". - "Право в Вооружённых Силах", № 9 - 2000г. с.15). Как-то
не согласуется здесь "обеспечение прав..., предоставление льгот, гарантий и
компенсаций" с "регламентацией порядка учёта и предоставления жилых помещений".
Не следует второе из первого. Представляется, что Министерство обороны вправе
регламентировать особенности учёта жилых помещений в
квартирно-эксплуатационной части (КЭЧ) района при наличии в гарнизоне нескольких
частей, ведение форм учёта; особенности учёта военнослужащих, нуждающихся
в улучшении жилищных условия в связи с перемещением их по службе в пределах
гарнизона, в случае возвращения в гарнизон; особенности, связанные с
заключением жилищного договора; особенности работы жилищных комиссий
частей и гарнизона и другие особенности, которые непосредственно связаны с
предоставлением жилья военнослужащим, - но не дублируя при этом действующие
законы, Постановления Правительства, Приказ Минкомхоза о правилах учёта,
предоставления, бронирования, обмена жилых помещений, регистрации граждан и пр.,
и не создавая параллельного, коллизионного законодательства. Тем более –
незаконных ограничений. В то же время нельзя
оспаривать право Министерства обороны на предоставление отдельным категориям
военнослужащих дополнительных прав и гарантий, если они не ущемляют законных
прав других граждан. Примером может служить п.12 комментируемой Инструкции,
который предусматривает внеочередное предоставление жилых помещений
военнослужащим, увольняемым с военной службы по достижению ими предельного
возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с
организационно-штатными мероприятиями, не обеспеченным жилыми помещениями или
нуждающимся в улучшении жилищных условий, при общей продолжительности военной
службы 10 лет и более. Эта новелла полностью соответствует п.4 ст.37 ЖК РСФСР,
установлена в соответствии с полномочиями МО РФ, не нарушает прав других лиц,
нуждающихся в первоочередном предоставлении жилищных помещений, и направлена на
реализацию абз.2 п.1 ст.23 Закона РФ "О статусе военнослужащих". На практике,
увольняемым военнослужащим, нуждающимся в улучшении жилищных условий, и раньше
предоставляли жилые помещения вне очереди, что вызывало обоснованные возражения
первоочередников. Теперь эта проблема снята. Всё выше перечисленное в полной мере относится и к введённому
Приказом МО РФ № 80 – 2000г. ограничению прав военнослужащих и граждан,
проживающих в закрытых военных городках на вселение лиц, не имеющих отношения к
Министерству обороны. Пункт 21 Инструкции предусматривает, что вселение лиц, не
имеющих отношения к Министерству обороны, в жилые помещения домов, расположенных
в закрытых военных городках, в качестве постоянно проживающих с нанимателем не
допускается. Вселение нетрудоспособных граждан, находящихся на иждивении
нанимателя, может быть разрешено начальником гарнизона при соблюдении требований
законодательства о норме жилой площади на одного человека, кроме случаев
вселения несовершеннолетних детей. Если по
поводу обмена жилых помещений, расположенных в закрытых военных городках, ещё
можно дискутировать, ссылаясь на п.7 ст.73 ЖК РСФСР, то ограничение права
нанимателя на вселение членов семьи и иных лиц прямо противоречит федеральному
законодательству и нарушает законные права военнослужащих. Не соответствует закону и требование о соблюдении нормы жилой
площади на одного человека при вселении, так как ч.2 ст.679 ГК РФ,
устанавливающая это правило, к договору социального найма жилого помещения не
применяется, а ст.54 ЖК РСФСР такого ограничения не содержит. К сожалению, ограничение жилищных прав военнослужащих
осуществляется не только приказами МО РФ, но и ненормативными актами Главного
квартирно-эксплутационного управления МО РФ (ГлавКЭУ МО РФ). Вот классический
пример доведения до абсурда чиновниками ГлавКЭУ положений закона.
Закон РФ «О статусе военнослужащих» предусматривает:
«военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10
лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам,
установленным федеральными законами и нормативно-правовыми актами РФ, без их
согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного
возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с
организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений»
(ч.1 ст.23). Аналогичная норма закреплена в п.12 Инструкции. Лаконичная, ясная и
понятная норма, имеющая однозначное толкование. Из неё бесспорно следует, что до
увольнения военнослужащего по так называемым «льготным» основаниям (предельный
возраст, болезнь, орг-штатные мероприятия), его обязаны обеспечить жильём для
постоянного проживания по установленным нормам – при условии службы 10 лет и
более. Однако 5 января 2001 года ГлавКЭУ
издаёт РАЗЪЯСНЕНИЕ № 147/3/4/26/4, в п.9 которого указано:
«военнослужащие, имеющие на момент увольнения с военной службы жилые помещения в
закрытых военных городках, не признанные установленным порядком нуждающимися
в улучшении жилищных условий и жилые помещения которых не имеют статуса
служебных, на момент увольнения с военной службы считаются обеспеченными
жильём» (подчёркнуто и выделено мной – С.П.). Дело даже не в том, что начальник ГлавКЭУ разъяснил: даже если
военнослужащий вообще не имеет жилья, но по каким-то формальным либо казусным
обстоятельствам не признан (своевременно) нуждающимся в улучшении жилищных
условий, он на момент увольнения СЧИТАЕТСЯ обеспеченным жильём. Считается – и
всё тут. Пусть это будет на совести чиновников, готовивших это
Разъяснение. Дело в другом. Если соотнести
данный пункт Разъяснения с процитированным выше законом «О статусе
военнослужащих», то получается, что к требованию нуждаемости в улучшении
жилищных условий добавлено требование признания такой нуждаемости установленным
порядком. С одной стороны, требование разумное
и справедливое: нуждаемость в жилье должна быть официально подтверждена. Но, с
другой стороны, в этом требовании таится огромная опасность. Признание
нуждающимся в улучшении жилищных условий установленным порядком (для
военнослужащих этот порядок установлен ст.ст. 27, 28, 29 Инструкции) является не
юридической, а бюрократической процедурой: подача военнослужащим рапорта с
приложением соответствующих документов, регистрация рапорта, его рассмотрение на
заседании жилищной комиссии части, принятие решения по нему, оформление
протокола заседания жилищной комиссии, утверждение решения командиром воинской
части. Кто даст гарантию, что одно из звеньев данной цепи не даст сбоя – по
невнимательности, нерадивости, да просто потому, что военнослужащий «закрутится»
на службе и забудет подать рапорт? А как быть с теми офицерами и прапорщиками,
которые видят годами не двигающуюся очередь и вообще не подают рапорта из-за
полной бесперспективности улучшить жилищные условия? Разъяснение, извините за
тавтологию, всё «разъяснило»: уволят заслуженного офицера «по предельному
возрасту», а на вопрос: «как с жильём?» ответят: «э-э, товарищ подполковник, так
вы СЧИТАЕТЕСЬ обеспеченным жильём!». Но это
ещё не всё. До полного абсурда доводит п.2 указанного Разъяснения. Цитирую:
«Отсутствие военнослужащего в базе данных компьютерного учёта
свидетельствует о том, что он установленным порядком (приказ МО РФ 2000г. №
80) не признан нуждающимся в улучшении жилищных условий». Как говорят,
«приехали». Военнослужащий не имеет жилья, прошел процедуру признания его
нуждаемости в улучшении жилищных условий, но по каким-то причинам (как знать –
по каким?) не внесён в базу данных компьютерного учёта! Всё! Он уже вне закона!
Увольняй, отказывай в выдаче государственного сертификата, Разъяснение всё
оправдает! Возможно, кто-то посчитает, что
автор сгущает краски, что в жизни это не возможно. Увы, опыт работы показывает:
всё, что возможно использовать для ограничения жилищных прав военнослужащих,
используется в полном объёме.
В заключение
– субъективное предположение о причинах появления приказа МО РФ № 80. Закон «О
статусе военнослужащих» 1993 года содержал перечень льгот, предоставляемых
военнослужащим, компенсируя тем самым ряд ограничений, связанных с военной
службой. Но острая жилищная проблема побудила внести в закон 1998 года и ряд
ограничений. Два основных: военнослужащие, заключившие контракт после 1 января
1998 года (кстати, дата весьма спорная – закон принят в мае 1998 года) на весь
период службы обеспечиваются служебными жилыми помещениями. В закрытых военных
городках военнослужащие обеспечиваются служебными жилыми помещениями независимо
от времени заключения контракта. Но в настоящее время в закрытых военных
городках, по моей оценке, 90% военнослужащих имеют жильё не служебное, а по
договору социального найма. Поэтому ограничения, введённые законом «О статусе
военнослужащих» 1998г. на них не распространяются, закон обратной силы не имеет.
А в изданном приказе МО РФ № 80- 2000г. как раз и содержатся те ограничения,
которые фактически приравняли жильё по договору социального найма к служебному
жилью. То, что невозможно было провести на законодательном уровне,
компенсировали приказом МО РФ. Как говорится, не мытьём, так катаньем. Расчёт
прост: многие ли военнослужащие усомнятся в законности ограничений, введённых
приказом МО РФ?
Главный аргумент, который
обычно приводиться (в том числе при разрешении судебных споров) для оправдания
указанных в этой статье ограничений, - острейшая жилищная проблема в условиях,
когда значительную часть жилого фонда в закрытых военных городках занимают
граждане, потерявшие связь с армией. Безусловно, такая проблема существует, но
решать её надо законными средствами – в частности, путём реализации программы
"Государственные жилищные сертификаты", внесения в порядке законодательной
инициативы через полномочных лиц или государственных органов в Государственную
Думу соответствующих проектов законов, а не запретительными мерами с нарушением
законодательства. Хотя очевидно, что полностью снять все эти проблемы можно
будет только тогда, когда право на получение жилья в течение трёх месяцев по
избранному месту жительства станет реальным, а не декларативным. Что же касается
"граждан, потерявших связь с армией" – это, в подавляющем большинстве, военные
пенсионеры, прослужившие в Вооружённых Силах, в отдалённых гарнизонах, 20 - 25 и
более лет, и члены их семей; состоящие годами и десятилетиями в очереди на
получение жилья поближе к родителям и родственникам, потерявшие всякую надежду
на продвижение этой очереди; да так и оставшиеся доживать свой век в закрытых
военных городках. Лишать их права на выбор места жительства, в том числе и путём
обмена; лишать права на вселение, скажем, престарелых родителей, ставших изгоями
в странах СНГ – не только незаконно, но и безнравственно. Представляется, что при разрешении споров об обмене жилых
помещений и о вселении в жилые помещения членов семьи и иных лиц в закрытых
военных городках суды должны применять нормы, предусмотренные ныне действующим
жилищным законодательством, Законами РФ "О праве граждан на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ", "О статусе
военнослужащих", а не противоречащий им приказ Министра обороны.
Поэтому, если Вы проходите военную службу в закрытом
военном городке, но заключили контракт о прохождении военной службы до 1 января
1998 года и имеете не служебное жильё, а квартиру по договору социального найма
(уточнить правовое положение квартиры можно в районной администрации – именно в
её и только в её полномочиях принять решение о придании жилому помещению статуса
«служебное», причём такое решение будет законным лишь в случае его принятия до
предоставления жилья) и Ваши права (перечисленные в данной статье или другие),
установленные жилищным законодательством, нарушают со ссылкой на приказ МО РФ №
80 – 2000г – смело обращайтесь в суд с жалобой на незаконные действия
должностных лиц. Если и суд откажет в удовлетворении жалобы, ссылаясь на этот
приказ – надо «идти до конца». Не сомневаюсь, что рано или поздно Верховный Суд
РФ признает многие положения этого приказа не соответствующими законодательству
РФ, как это было с упоминавшимся «предшественником» - приказом МО СССР № 285 –
75г.
Указанной Инструкций утверждены также
особые правила предоставления жилых помещений военнослужащим, которые расторгли
брак и оставили жильё бывшим супругам. Вопрос это чрезвычайно актуальный, я
планирую детально разобрать его в следующей статье.
