Воздействие качества правового регулирования на достижение целей, стоящих перед военной организацией государства

© Глухов Евгений Александрович,
кандидат юридических наук, доцент

© Корякин Виктор Михайлович,
доктор юридических наук, профессор

Судя по открытым докладам руководства страны и главы военного ведомства за последние три года, состояние Вооруженных Сил Российской Федерации находится на чрезвычайно высоком уровне. Ниже приведем выдержки из заседаний различных Коллегий Минобороны России, свидетельствующие об этом:

— 2019 г.: «Возрос уровень полевой, воздушной, морской выучки личного состава. ... Все задачи, определённые на 2019 год, Вооружёнными Силами выполнены, обеспечено повышение боевых возможностей на 14 процентов и заданный уровень поддержания обороноспособности страны»[1];

— 2020 г.: «Наши Вооружённые Силы вошли в число самых передовых и наиболее технологически развитых армий мира. Они полностью сохранили высокую боеспособность и выполнили все плановые мероприятия в условиях пандемии. Все задачи, определённые на 2020 год, Вооружёнными Силами выполнены, их боевые возможности возросли на 13 процентов[2]»;

— 2021 г.: «По уровню современности наши Вооружённые Силы сегодня занимают лидирующие позиции в мире. Все задачи, определённые на 2021 год, Вооружёнными Силами выполнены. Их боевые возможности возросли на 12,8 процента, обеспечен заданный уровень поддержания обороноспособности страны. Перевооружение армии и флота, а также плановый ремонт позволили поддерживать исправность военной техники на уровне 95 процентов[3]»;

— 2022 г.: «Контрольные проверки по итогам зимнего периода обучения показали качественный рост уровня подготовки соединений Западного военного округа по сравнению с предыдущим годом на 25 %[4]».

Анализ приведенных выше положений докладов Министра обороны Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что Вооруженные Силы нашей страны боеготовы, успешно выполняют все поставленные задачи, а их боевые возможности из года в год неуклонно растут. Из сказанного следует вывод и о высоком качестве управления воинскими формированиями, так как от управления, в первую очередь, зависит успех реализации поставленных задач.

Однако здесь необходимо напомнить, что военное управление должно осуществляться в соответствии с требованиями установленных государством юридических норм, в системе складывающихся правовых отношений между людьми, государством и организациями.

Интересно отметить и то, что ни в одном из упомянутых выше отчетных докладов на Коллегии Минобороны России никто из докладчиков не озвучивал проблемных вопросов, связанных с правовой неурегулированностью воинских правоотношений и необходимостью их совершенствования (по крайней мере, в опубликованных материалах такие данные отсутствуют). Таким образом, высокая оценка руководителем Вооруженных Сил возглавляемой им военной структуры свидетельствует, кроме всего прочего, о том, что отношения в военной среде качественно и полно урегулированы правом; и не просто урегулированы, а способствуют совершенствованию потенциала военной организации и достижению ею заданных целей.

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» указывает правовое регулирование в области обороны в качестве неотъемлемой компоненты организации обороны страны (п. 3 ст. 2). Именно правовые предписания задают цели и рамки функционирования военной организации государства. Правовые акты комплексного военного законодательства служат средством управления войсками, организации их боевой подготовки, регулирования многообразных отношений, возникающих в процессе военного строительства, их повседневной жизнедеятельности. Согласно новейшим исследованиям в области военного права, целями военного законодательства является «определение правил подготовки и урегулирования войны (вооруженных конфликтов), правил ведения боевых действий, правового положения (статуса) участников военной деятельности, а также правовых основ военной деятельности государства по обеспечению его военной безопасности»[5].

Вместе с тем следует признать, что состояние правового регулирования военной деятельности в нашей стране не является идеальным. Традиционно к дефектам правового регулирования можно отнести недостаточно упорядоченную систему военной службы как целостного государственно-правового института, недостаточный уровень эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности должностных лиц органов военного управления[6].

Признают наличие дефектов в массиве военного законодательства и высшие должностные лица страны. В частности, Президент Российской Федерации указывал на неудовлетворительное обеспечение военнослужащих различными видами довольствия[7]; о большом количестве выявленных насильственных преступлений командиров в отношении подчиненных в 2019 г. говорил заместитель Главного военного прокурора С. Скребец[8]. О том, что треть коррупционных преступлений в 2020 г. приходится на сферу государственного управления и обеспечения военной безопасности, докладывал Генеральный прокурор Российской Федерации И. Краснов[9]. Только за один год и только по обращениям заявителей выявлено свыше 14 тыс. нарушений закона в деятельности воинских должностных лиц, — информировал Главный военный прокурор[10]. Вопросы бессрочной задержки в предоставлении жилых помещений военнослужащим, моратория индексации пенсий бывшим военнослужащим, ликвидации военных городков не раз поднимались в докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[11].

Среди ученых-юристов также вполне устоялась точка зрения, согласно которой военное законодательство далеко от совершенства и содержит множество дефектов.

Так, С.С. Харитонов верно указывает, что, к сожалению, «бум» правотворчества и стремительное увеличение массива правовых актов, в том числе и в Минобороны России, в ущерб качеству не всегда сопровождается эффективным развитием всего правореализационного механизма. Чрезмерный рост количества нормативных актов фактически обесценивает их, поскольку лишает неискушенного в юриспруденции участника воинских правоотношений возможности пользоваться многими источниками права ввиду из множественности и в то же время создает лазейки для коррупционных действий со стороны должностных лиц органов военного управления[12].

Ю.Г. Федотова указывает, что специальное законодательство об участии граждан в обеспечении национальной безопасности в настоящее время урегулировано фрагментарно, в связи с чем можно констатировать дисбаланс правового регулирования участия граждан в обеспечении обороны и безопасности в составе и вне состава военной организации государства[13].

«Становление оптимальной системы правового регулирования организации и функционирования государственных военных организаций, обеспечивающей баланс интересов государства и его граждан, по-прежнему остается одной из самых сложных задач в процессе формирования в России правового государства», — отмечают А.Н. Савенков и А.В. Кудашкин[14]. То есть указанная функция не является завершенной, военное законодательство подлежит своевременной и качественной корректировке.

В конце концов, сами депутаты и сенаторы признают, что до настоящего времени в России не удалось сформировать в полной мере упорядоченную и сбалансированную систему военного законодательства. Законодательно не решенными остаются вопросы построения военной организации государства, не обозначены задачи и направления ее деятельности, а также вопросы о деятельности составляющих ее структурных элементов; не решены вопросы о главном руководящем органе в военное время и его задачах, порядке функционирования и полномочиях[15]. Подготовить предложения о необходимости разработки нормативно-правового акта, регламентирующего вопросы военного строительства в Российской Федерации, рекомендовали и члены комитета Совета Федерации по обороне[16]. В последнем размещенном для всеобщего сведения отчете о своей работе члены Комитета Государственной Думы по обороне признали, что одним из главных направлений их работы было совершенствование и развитие законодательства об обороне с учетом планов и перспектив военного строительства в Российской Федерации[17].

О несовершенстве действующей системы нормотворческой деятельности в сфере обороны страны и военной безопасности государства наглядно свидетельствуют события, связанные с проведением специальной военной операции. Сложившаяся к моменту ее начала (24 февраля 2022 г.) система военного законодательства России оказалась не в полной мере готова к регулированию новых, динамично меняющихся общественных отношений. Несмотря на очевидную потребность иметь в государстве заблаговременно сформированное т.н. «законодательство военного времени», о чем в военно-правовой литературе писалось неоднократно[18], нашим органам законодательной и исполнительной власти пришлось в спешке, что называется «с колес» готовить и принимать новые законодательные и подзаконные правовые акты, чтобы закрыть те «бреши», которые выявились в отечественной системе военного права с началом активных боевых действий по денацификации и демилитаризации Украины. По нашим подсчетам, за период после 24 февраля 2022 г. в Российской Федерации приняты 13 новых законодательных актов, регулирующих широкий спектр вопросов, связанных с участием российских военнослужащих в боевых действиях. Изменениям и дополнениям подвергнуты Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ), федеральные законы «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О ветеранах», «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих…», иные законодательные акты. Президентом России в данный период издано 9 указов, устанавливающих дополнительные меры социальной поддержки участников боевых действий и их семей, определяющих правовой режим частичной мобилизации в Российской Федерации, и др.[19]

Существующие изъяны в правовом регулировании военного строительства в нашей стране обусловлены причинами как объективного, так и субъективного характера, а также сложившимися в военном нормотворчестве стереотипами.

Во-первых, военное законодательство является довольно динамичной системой, оно развивается вслед за развитием общественных отношений, средств вооруженной борьбы, международной и внутренней политики, экономического состояния государства и иных факторов. Уже потому оно не может быть раз и навсегда выверенным и совершенным, оно подлежит своевременной кропотливой корректировке.

Во-вторых, многие вопросы военного строительства уже длительное время не урегулированы правом, несмотря на настоятельную в том потребность. Пробелами военного законодательства являются вопросы юридической ответственности военнослужащих и военнообязанных в условиях мобилизации и в военное время, подчинения разноведомственных формирований общему руководителю в условиях боевых действий[20], не определены основания для осуществляемых изменений структуры военной организации, не установлено обязательности сопутствующих изменений законодательной базы. В результате этого имеют место несогласованность императивных дискретных решений высших должностных лиц государства и военного законодательства, что чревато произволом, нарушением прав взаимодействующих субъектов и нерациональным вектором проведения военных реформ.

В-третьих, спецификой военного строительства является то, что оно во многих случаях осуществляется не во исполнение законодательных актов (они в недостаточной степени регламентируют данные вопросы), а во исполнение актов политико-правового характера (стратегий, концепций, доктрин, документов военного планирования[21] и др.), многие из которых являются секретными и закрытыми для обсуждения научным сообществом. Следовательно, нормативная основа трансформации структуры военной организации государства обладает большой долей пробельности, нередко имеет место лишь последующее (постфактум) нормативное закрепление статуса вновь созданных органов военного управления и их полномочий без внесения необходимых корректировок в общевоинские и боевые уставы, наставления и руководства по применению войск и сил[22].

Конечно, норма права — не единственное средство воздействия на поведение людей. Средствами регулирования выступают также индивидуальные предписания, властные веления, различные меры государственного принуждения и т.д.[23] Но все же, именно праву принадлежит главенствующая роль в упорядочении поведения людей, тем более, при их задействовании в осуществлении функций, возложенных исключительно на государство.

Совершенно справедливо указывает А.А. Оборин, что по отношению к государству право решает две главные задачи и выполняет, соответственно, две функции. Во-первых, право является единственно возможным нормативным регулятором, с помощью которого можно точно и однозначно определить полномочия государства, его органов и учреждений, соотношение этих органов между собой, порядок их формирования и ликвидации. Во-вторых, право является единственно возможным средством, с помощью которого точно определяются взаимоотношения государства и общества. Право является в этом случае тем единственно возможным «языком», на которой государство разговаривает с гражданами. В первом случае мы имеем дело с организационной функцией права, во втором — с руководящей и регулятивной[24].

Военное управление вне правовых рамок трансформируется в произвол руководителя и безответственность в столь потенциально важной и опасной сфере общественных отношений, каковой является оборона государства. Поэтому юридические предписания в сфере военного строительства жизненно необходимы, и не просто ради их наличия или установления определенных правил поведения. Нормы военного права должны способствовать реализации военной организацией поставленных политическим руководством целей, быть эффективными инструментами государственной политики, способствовать достижению целей функционирования государственных структур в сфере обороны страны.

Стоит отметить, что любое социальное управление должно соответствовать критериям эффективности и законности. Эффективность — важнейший параметр деятельности государственной власти и основное требование к государству, создающие основу для поддержания стабильности и устойчивости, предопределяющие поддержку населением политического режима. Для государства понятие «эффективность» интегрально охватывает и вбирает в себя понятия справедливости, оптимальности, силы, разумности, целесообразности, обоснованности. При этом, как указывает П. Даезинг, «критерий эффективности применим только к средствам, но не к целям»[25].

Что касается законности, то ещё в начале XIX в. Г. Гегель заметил, что «управление есть, прежде всего, формальное выполнение законов и их поддержание»[26]. Сразу следует сделать оговорку, что в сфере государственного управления категория законности многогранна. С одной стороны, принцип законности обязывает всех субъектов права соблюдать действующее законодательство, сами властные государственные органы также обязаны действовать строго в рамках полномочий, предоставленных им законом. С другой стороны, требование законности распространяется и на методы государственного руководства. В общеправовое определение понятия законности сегодня должно включаться и требование общества к государству, в частности, по обеспечению прав и свобод граждан[27].

С точки зрения экономических традиций считается, что эффективность равна отношению затрат к результату. Эффективным признается такой результат, который по своей ценности, полезности превышает произведенные на него затраты, т.е. соотношение результата и затрат должно быть позитивным — перевес в пользу результата[28]. Например, эффективность стрельбы считается высокой, если цель поражается малым количеством боеприпасов и с минимумом затрат времени.

По мнению А.А. Максурова, из данной формулы видно, что повысить эффективность можно двумя способами: путем воздействия на затраты и путем воздействия на результат (уменьшить первые либо увеличить второй). Акцентируя внимание на снижении затрат, подчеркивается, что простым снижением затрат можно не достичь требуемого результата. Например, чрезмерная экономия боеприпасов в бою чревата невыполнением боевой задачи. Единственно возможный выход — найти наиболее выгодное соотношение между затратами, чтобы они сами по себе были более эффективными. Именно здесь появляется категория «оптимальность» как способность в каждом конкретном случае обеспечить наибольшую эффективность, т.е. снизить затраты так, чтобы такое снижение не повлияло на результаты[29].

Авторам ближе точка зрения, поддерживаемая другими учеными, которая связывает эффективность правовых норм с достижением заданных законодателем целей правового регулирования, с наступившими в результате применения права общественно полезными результатами.

В частности, большая плеяда отечественных правоведов видят смысл эффективности правовой нормы в потенциальной способности правового регулирования оказывать влияние на общественные отношения в определенном направлении, содействовать достижению желаемой цели, обеспечивать достижение социально-полезной и объективно обоснованной цели[30]. Применительно к сфере военной безопасности — это обеспечивать повышение боеготовности, успешное выполнение боевых задач и т.д. В таком ракурсе понимал эффективность права отечественный теоретик права профессор О.Э. Лейст. По его справедливому мнению, эффективность права проявляется через его осуществимость, которая предопределяется общеизвестностью, понятностью и непротиворечивостью правовых норм, их системностью (заполнением правового вакуума и беспробельными связями), соразмерностью социальных целей норм и юридических средств достижения этих целей, обеспеченностью права действенной системой правоохранительных органов[31] и необходимыми ресурсами.

Цели правового регулирования подчинены тем целями и задачам, которое возлагает на себя государство. Однако было бы неверно считать эффективным правоприменение, при котором цели правовой нормы достигаются любыми доступными средствами, ибо от правильного выбора средств зависит, в конечном счете, достижение целей правового регулирования, а значит, эффективность правоприменения в целом. Недооценка, неверный выбор средств, приемов, заложенных в нормативной основе правового регулирования, приводят к сбоям в реализации права, снижению эффективности правоприменения[32]. Воинские отношения преимущественно складываются в сфере исполнительной власти, поэтому в их регламентации преобладают административно-правовые средства правового регулирования.

С.А. Жинкин, соглашаясь с тем, что эффективность норм права определяется соотношением цели и результата, справедливо подчеркивает, что далеко не все нормативные акты содержат указания на цели своего издания (в отношении конкретной нормы это во многих случаях вообще немыслимо). Зачастую сам законодатель не может четко сформулировать цели принимаемого акта, средства достижения этих целей, вынуждая их впоследствии корректировать. Иногда законодатель сознательно скрывает цели принятия того или иного акта, если они противоречат интересам большинства населения (характерным примером является законодательное повышение пенсионного возраста в Российской Федерации). Отмечается и то, что истории известны случаи, когда законы принимались исключительно в пропагандистских целях, а правотворческий орган не рассчитывал на получение какого бы то ни было результата. Помимо этого, следует иметь в виду, что цель может достигаться за счет действия неправовых факторов. Следует учитывать и то, что единой целью, как правило, объединяются целые группы правовых норм[33], в т.ч. размещенных в различных правовых актах.

Какова же цель функционирования любой воинской структуры? Обращаясь к смыслу функционирования Вооруженных Сил, находим, что их существование в целом определяется задачами обороны, военной безопасности и территориальной целостности государства. Согласно ч. 1 и 2 ст. 10 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» Вооруженные Силы Российской Федерации составляют основу обороны Российской Федерации. Они предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.

Однако означает ли сказанное, что вооруженная защита Отечества является и главной целью функционирования любого из структурных элементов Вооруженных Сил? Ответ на данный вопрос не так однозначен, поскольку в состав Вооруженных Сил входят самые различные по своей структуре, функциям, предназначению и составу единицы. Для воинских формирований войскового звена (полк, бригада, дивизия, армия и им равных) поддержание боевой и мобилизационной готовности (в мирное время) и успешное выполнение поставленных боевых задач (в условиях боевых действий) действительно является главной целью их существования. Но кроме указанных воинских формирований в состав Вооруженных Сил входят и другие военные организации, не привлекаемые непосредственно к выполнению боевых задач: военно-учебные и военно-медицинские учреждения, ремонтные предприятия, научные организации, военные представительства на предприятиях оборонно-промышленного комплекса и т.п. Применительно к условиям мирного времени для них наряду с поддержанием боевой и мобилизационной готовности в качестве главной цели функционирования может быть задана специфическая для их деятельности цель. Например, подготовка военных специалистов — для военных вузов, лечение и реабилитация — для военно-медицинских учреждений, разработка и внедрение перспективных образцов вооружения и техники — для научных организаций.

К сожалению, военное законодательство чрезвычайно фрагментарно описывает цели функционирования военных организаций. На уровне указов Президента Российской Федерации такое правовое регулирование имеется лишь в отношении самого Минобороны России[34], Генерального штаба Вооруженных Сил[35], военного округа[36] и военного комиссариата[37]. Для воинских структур иных силовых ведомств (кроме Минобороны России) даже положения о главных штабах данных ведомств утверждены приказами их руководителей. То есть установление целей, задач и видов деятельности в отношении подавляющего большинства воинских формирований «отдано на откуп» руководителям государственных органов, в чьем подчинении данные структурные подразделения военной организации находятся. Руководители же военных ведомств оказались в весьма сложной ситуации: детально и скрупулезно определить цели функционирования различных воинских формирований в рамках одного правового акта практически невозможно ввиду существенного различия в их предназначении, боевых возможностях и т.п. Поэтому в приказах руководителей военных ведомств акцент сделан на гражданско-правовую сферу правоотношений, воинские формирования позиционируются как федеральные казенные учреждения с указанием специфики разрешенной для них деятельности.

Так, например, для воинских формирований Росгвардии в качестве цели деятельности указано «выполнение задач, возложенных на войска, для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина»[38]. Действовавший ранее нормативный правовой акт Минобороны России относительно целей функционирования типовой воинской части содержал следующую формулировку: «Учреждение создано для обеспечения поддержания постоянной боевой и мобилизационной готовности объединения (соединения, воинской части) и подразделений, не входящих в его состав, но состоящих при нем на обеспечении, и осуществления управленческих, обеспечивающих и иных функций в соответствии с законодательством Российской Федерации»[39].

Как видно, цели деятельности для воинских формирований нормативно определены в самом общем виде. Однако размытая формулировка целей деятельности компенсируется широчайшим спектром обязанностей воинских должностных лиц, определенных как в общевоинских уставах, так и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации[40].

Казалось бы, обязанности должностных лиц организации должны быть производны от целей самой организации. Исполнение функциональных обязанностей военнослужащих должно приводить к достижению целей, поставленных перед самой организацией. Общая задача организации разделяется на частные задачи ее сотрудников, исходя из их штатного места в иерархии организации и компетентности. Сотрудники должны выполнять свои специальные задачи в свете понимания ими задач организации в целом, их усилия должны в совокупности приводить к разрешению поставленных перед организацией задач.

Однако в современном российском военном законодательстве цели функционирования воинских формирований описаны чрезвычайно кратко и обще, а обязанности воинских должностных лиц, наоборот, разработаны чрезвычайно подробно, объемно, но в типовой форме, т.е. применительно к любому воинскому формированию (например, для мотострелкового полка и радиотехнической бригады обязанности должностных лиц ничем не отличаются).

Поэтому такая методика оценки качества управления как сопоставление существующего положения с достижением поставленных целей в военной сфере практически не применяется. Поскольку этой целью в самом общем виде является поддержание боеготового состояния военной организации, то в мирных условиях адекватно и объективно оценить данный параметр весьма затруднительно. В результате руководители военных ведомств избрали более наглядную и простую методику оценки воинских формирований по тем параметрам, которые проще измерить и оценить (например, количество случаев травматизма, грубых дисциплинарных проступков, наличие у командиров планов работы и т.п.). Но в этом случае оценивается не качество управления, а его результативность. Разница между результативностью и качеством управления заключается в том, что результативность соотносит результаты с набором индикаторов, установленных Министром обороны (иным старшим начальником). Например, «К 2024 году доля современного оружия и техники в войсках составит почти 76 процентов»[41]. Качество управления соотносит результаты с целями или задачами управления («создание надлежащего уровня боевой готовности»). В практике управления нередки случаи, когда показатели формально вроде бы выполняются, а поставленные цели не достигаются[42].

Важное место в рассматриваемом контексте имеет наличие критериев, по которым можно оценить эффективность и качество правового регулирования общественных отношений в сфере военной деятельности, от которого напрямую зависит эффективность и качество военного управления. Как представляется, здесь совершенно неприемлем чисто арифметический подход, когда об эффективности судят по тому, сколько законов и подзаконных актов принято органами законодательной и исполнительной власти за определенный период. Количество принятых актов отнюдь не всегда означат качество правового регулирования. К сожалению, в большинстве отчетов о деятельности указанных органов преобладает именно такой подход: руководители органов государственного и военного управления довольно часто говорят о количестве принятых правовых актов, но практически умалчивают о том, в какой степени достигаются те цели, которые были декларированы при принятии этих актов.

По нашему мнению, наиболее объективным показателем качества принимаемых правовых актов и качества правового регулирования является судебная практика.

В рамках настоящей публикации нами проведено небольшое исследование практики деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел о проверке конституционности основных законодательных актов, регулирующих сферу военной деятельности государства (см. приложение к настоящей статье). Как видно из таблицы, за период 2017—2022 гг. высший государственный орган судебного контроля принял 11 постановлений, которыми признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельные положения законов о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, об обязательном страховании жизни и здоровья военнослужащих, о воинской обязанности и военной службе, о статусе военнослужащих, о денежном довольствии военнослужащих. То есть получается, что Федеральное Собрание Российской Федерации принимает законы, которые противоречат нормам Основного закона государства. Безусловно, это делается не намеренно, но, тем не менее, наглядно свидетельствует о качестве законотворческой деятельности, о профессионализме нашего депутатского и сенаторского корпуса.

В каждом случае признания неконституционными каких-либо законодательных норм Конституционный Суд Российской Федерации обязывает федерального законодателя — исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в соответствующем постановлении, — внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения. Как показало проведенное нами исследование, на исключение из законодательных актов неконституционных норм законодателю, по сложившейся практике, требуется от 8 до 15 месяцев. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что в действующем законодательстве в настоящее время не имеется норм, устанавливающих для законодателя конкретные сроки пересмотра признанных неконституционными законодательных норм. По нашему мнению, этот срок не должен превышать шести месяцев и должен быть закреплен законодательно. Это будет способствовать повышению эффективности правового регулирования.

Как известно, одним из основных средств военного управления является издание компетентными органами и воинскими должностными лицами актов военного управления. В науке военно-административного права под актом военного управления понимается выраженное на основе и во исполнение закона в пределах компетенции органа военного управления государственно-властное предписание (распоряжение, повеление, установление), направленное на регулирование отношений в процессе организации военного управления, жизни, быта и деятельности войск. Это официальный документ, имеющий юридическую силу, издаваемый в установленной для органа военного управления форме, который содержит общенормативные (нормативные правовые акты) или индивидуально определенные предписания (акты применения права)[43].

Наиболее распространённой формой актов военного управления является приказ воинского должностного лица. О том, насколько эффективен этот основной способ управления войсками (силами), наглядно показывают данные судебной практики, связанный с рассмотрением обращений военнослужащих, обжалующих незаконные приказы командиров (начальников), нарушающих их права и законные интересы, а также показатели надзорной деятельности органов военной прокуратуры. Так, только за 2020 год судами общей юрисдикции рассмотрено шесть миллионов 997 тысяч административных дел. Удовлетворено 67 процентов требований об оспаривании нормативно-правовых актов и 44 процента — об оспаривании действий (бездействия) и решений органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц[44]. Только в сфере законодательства о правах человека и гражданина за тот же год органами прокуратуры выявлено 4 134 954 нарушений, внесено 420 739 протестов на незаконные правовые акты властных органов[45].

Как представляется, такого рода статистические данные являются наиболее объективными показателями эффективности государственного управления. Постоянный и регулярный анализ данных показателей может и должен быть положен в основу нормотворческой деятельности по корректировке законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне органов военного управления.

Подводя итог, напомним простую истину: военное управление должно быть нацелено, главным образом, на организацию вооруженной борьбы, быть обусловлено возможностью войны и применением военных методов разрешения конфликтов[46]. Поэтому эффективность управления определяется соотношением его целей, результатов и использованных для их достижения ресурсов. Управление считается эффективным, если его результатом становится достижение заданной цели, а мера эффективности определяется соотношением полученного полезного результата и затраченных для его получения ресурсов (материальных, временных, людских и прочих).

Следовательно, в процессе управления необходима четкая формулировка целей, под которые в дальнейшем должны устанавливаться правовые нормы, стимулирующие поиск путей достижения цели, удовлетворения возникающих потребностей.

Применительно к военной сфере дефектом целеполагания является отсутствие приоритетности среди множества поставленных целей. Нормы военного законодательства не отдают приоритета целям поддержания боевой готовности по сравнению, например, с целями наведения внутреннего порядка в казарме или на территории воинской части.

Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» на военнослужащих возлагаются обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, которые связаны с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни. Но эта обязанность растворяется в тысяче других обязанностей любого военнослужащего или воинского начальника, закрепленных как в общевоинских уставах, так и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в локальных актах военных организаций. И ни в одном из названных документов обязанности воинских должностных лиц не сгруппированы по приоритетности и важности или по степени срочности.

В результате все усилия в достижении таких не сгруппированных по приоритетам целей могут быть сосредоточены на второстепенных целях в ущерб главным. Указанная проблематика может быть разрешена путем закрепления в законодательстве положений о наделении приоритетом обязанностей воинских должностных лиц.

В заключение отметим, что применительно к вопросу о критериях оценки эффективности деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц, представляет интерес и методологическую значимость Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 г. № 68, которым утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Данный Перечень включает 20 показателей, среди которых: доверие к власти (определяется путем проведения социологических опросов); уровень бедности; количество семей, улучшивших жилищные условия; условия для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности; темпы роста доходов населения и др. При этом обращает на себя внимание тот факт, что среди этих показателей отсутствует уровень преступности и состояние правопорядка в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Как представляется, нечто подобное в части определения и нормативного закрепления объективных, реально измеримых критериев оценки эффективности деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц должно быть установлено в Вооруженных Силах и иных структурных элементах военной организации государства.

Библиография

1.     Алексеев, С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения / С.С. Алексеев. — М.: Норма, 2001. — 752 с.

2.     Барциц, И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки / И.Н. Барциц // Конституционное и муниципальное право. — 2013. — № 11. — С. 64—71.

3.     Батырь, В.А. Право военного времени как подотрасль военного права / В.А. Батырь // Lex russica. — 2022. — Т. 75. — № 3. — С. 88—104.

4.     Братченко, С.А. Основные факторы повышения качества государственного управления / С.А. Братченко // Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. — 2021. — Т. 31. — № 2. — С. 186—195.

5.     Военное право : монография : в 3 т. / под общ. ред. А.Н. Савенкова, А.В. Кудашкина. — Т. III. Основные проблемы и перспективные направления военно-правовых исследований. — М.: Центр правовых коммуникаций, 2022. — 680 с.

6.     Вылугин, В.В. Проблемные вопросы законодательной базы Российской Федерации в области обеспечения военной безопасности государства и возможные пути их решения / В.В. Вылугин // Совершенствование военного законодательства. — М.: Издание Государственной Думы, 2013. — 64 с.

7.     Глухов, Е.А. Специфика военного управления: правовой аспект / Е.А. Глухов // Военное право. — 2020. — № 2. — С. 35—42.

8.     Глухов, Е.А. Современные проблемы определения направлений реформирования военной организации Российского государства / Е.А. Глухов // Вестник военного права. — 2022. — № 2. — С. 57—64.

9.     Глухов, Е.А. Правовая регламентация управления в смешанных воинских формированиях требует совершенствования / Е.А. Глухов // Право в Вооруженных Силах — военно-правовое обозрение. — 2022. — № 4. — С. 111—119.

10. Жинкин, С.А. Некоторые аспекты понятия эффективности норм права / С.А. Жинкин // Правоведение. — 2004. — № 1. — С. 191—196.

11. Кожокарь, И.П. Эффективность права в категориальном аппарате теории права / И.П. Кожокарь // Вестник Пермского университета. Юридические науки. — 2020. — № 48. — С. 196—225.

12. Корякин, В.М. Военно-административное право : учебник / В.М. Корякин. — М.: Юстиция, 2019. — 562 с.

13. Корякин, В.М. Правовое обеспечение специальной военной операции / В.М. Корякин // Право в Вооруженных Силах — военно-правовое обозрение. — 2022. — № 7. — С. 32—44.

14. Кудашкин, А.В. Правовой режим специальных военных операций: сравнительно-правовой анализ / А.В. Кудашкин, Н.Н. Мельник // Право в Вооруженных Силах — военно-правовое обозрение. 2022. № 4. С. 2—11.

15. Кудашкин, А.В. Правовые основания проведения специальных военных операций / А.В. Кудашкин, Н.Н. Мельник // Право в Вооруженных Силах — военно-правовое обозрение. — 2022. — № 7. — С. 22—32.

16. Кучма, Ю.Н. Законодательство военного времени — средство управления государством в условиях Великой Отечественной войны (системный анализ) : дис. ... канд. юрид. наук / Ю.Н. Кучма. — М., 1995

17. Лейст, О.Э. Сущность права / О.Э. Лейст. — М.: Зерцало-М, 2002. — 288 с.

18. Максуров, А.А. Использование математических методов при определении эффективности правовых явлений (на примере координационной юридической практики) / А.А. Максуров // Современное право. — 2010. — № 11. — С. 17—18.

19. Морозова, Л.А. Теория государства и права : учебник для вузов / Л.А. Морозова. — М.: Норма, 2022. — 464 с.

20. Оборин, А.А. Повышение эффективности норм права / А.А. Оборин // Оценка регулирующего воздействия: стратегическое партнерство органов власти, бизнеса и НКО : Сборник научных трудов Международной молодежной научно-практической конференции. — Уральский государственный экономический университет, 2018. — С. 269—272.

21. Пономарев, К.Н. Об эффективности правоприменительной деятельности / К.Н. Пономарев // Вестник науки Томского государственного университета. — 2009. — № 2. — С. 123—124.

22. Савенков, А.Н. Военное право: постановка проблемы и пути решения / А.Н. Савенков, А.В. Кудашкин // Государство и право. — 2021. — № 4. — С. 7—34.

23. Тарадонов, С.В. Законодательство военного времени как комплексное нормативное правовое образование / С.В. Тарадонов // Военное право. — 2022. — № 5. — С. 21—34.

24. Харитонов, С.С. О некоторых вопросах проведения органами военной прокуратуры антикоррупционной экспертизы правовых актов / С.С. Харитонов // Право в Вооруженных Силах — военно-правовое обозрение. — 2015. — № 10. — С. 122—124.

25. Федотова, Ю.Г. Функции граждан по защите Отечества и обеспечению обороны и безопасности Российской Федерации / Ю.Г. Федотова // Lex russica. — 2019. — № 4. — С. 85—103.

26. Эффективность правовых норм / отв. ред. В.И. Никитинский, В.В. Глазырин. — М.: Юридическая литература, 1980. — 280 с.