Обращение Пленума Верховного Суда Российской Федерации о неконституцинности ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 года" было рассмотрено Конституционном Суде Российской Федерации в июле 1998 года.

В интересах обеспечения судейской независимости статьей 124 Конституции России предусмотрено, что "Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом". Есть и федеральный закон, конкретизирующий это общее положение Конституции - это Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 года.

Статья 33 этого закона посвящена именно вопросу финансирования судов России. Поскольку это необходимо для понимания дальнейших рассуждений, приведу ее текст полностью:

"Статья 33. Финансирование судов

1. Финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

2. Финансирование Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете.

3. Правительство Российской Федерации разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и с Советом судей Российской Федерации. При наличии разногласий Правительство Российской Федерации прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и Совета судей Российской Федерации вместе со своим заключением.

4. Представители Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Совета судей Российской Федерации, руководитель Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации".

Правда же хорошие нормы? Так и видятся пусть не роскошные дворцы, но, во всяком случае вполне пристойные дома правосудия, в которых мудрые и неспешные судьи (разве судьбы людей можно решать в спешке?) вершат правосудие с помощью аккуратных секретарей, оснащенных пусть не новейшими компьютерами, но, по крайней мере, исправными пишущими машинками, и снабженных достаточным количеством бумаги. Что ж, мечтать, как говорится, не вредно. Кто бывал в судах, знает как далека эта картина от грустной действительности. Большей частью суды до сих пор ютятся в плохо приспособленных, плохо отапливаемых, протекающих и продуваемых помещениях. У судов нет денег не только на ремонт и отопление, нет денег на бумагу и почтовые расходы. Зарплата секретаря судебного заседания в полтора раза меньше стоимости месячного проездного билета на общественном транспорте. Да и эту зарплату секретари получают нерегулярно. Судей недостаточно, из-за чего действующие судьи перегружены. Все это порождает ситуацию, которая еще в прошлом веке была охарактеризована словами: "Суды полны неправды черной", приводит к ужасающей волоките. Немудрено, когда рассмотрение дел поставлено на поток, на конвейер, тогда не может не быть процессуального упрощенчества, тогда и (вполне в интересах власти исполнительной) становится презумпция невиновности "факультетом ненужных вещей".

Казалось бы мелочь - почтовые расходы. Но представьте себе, сколько стоит сегодня отправить по почте в Москву, в Верховный Суд России из Екатеринбургского областного суда дело из 40 -50 томов на 8 - 10 подсудимых, может быть и поболе. А денег нет даже на то, чтоб хотя бы одну повестку послать. По такому большому делу областной подсудности расследование длится не один месяц, нередко - не один год, и все это время подсудимые, которые, быть может, вообще ни в чем не виноваты, находятся под стражей. Последняя надежда - Верховный Суд. Но ни кассационные жалобы, ни дело никто в Москву не отсылает. Не потому, что не хотят, а потому, что не на что, денег нет.

Я уж и не говорю что значит и к каким последствиям может привести невыплата зарплаты судьям. На чьем содержании может оказаться не получающий зарплаты судья?! На ком и как может вымещать свои обиды судья, обиженный обществом?! Когда-то Бисмарк говорил, что франко-прусскую войну выиграл прусский школьный учитель. Не призывая к войнам с какой бы то ни было страной планеты, уверен тем не менее, что войну с нищетой, за возрождение страны, невозможно выиграть с неграмотным (а при нищих школах к тому идет), больным (сегодняшнее состояние медицины тому предпосылка) народом, который не может найти защиту своих прав (а при кризисном стоянии судов права наши с Вами защищать просто некому). Социалистическая экономика рухнула еще и потому, что производитель не был защищен юридически. Неужели можно всерьез надеяться на построение нормальной экономики в обществе, где права производителя не защищены изначально и где их, судя по всему, никто и не собирается защищать?! Общество, которое тратит миллионы на реставрацию дворцов и на захоронение останков царской семьи, но которое не находит рубля на содержание больниц, школ и судов, - это ханжеское общество. А правительство, которое, рассуждая о народном благе и путях вывода страны из кризиса, экономит на судах, школах и больницах - это ханжеское правительство.

И вот в такой ситуации был принят закон о бюджете на 1998 год, статья 102 которого допускала урезание бюджетных расходов Правительством без всяких консультаций и согласований, причем расходы на содержание судов не являлись исключением. Через три дня Министерство Финансов уведомило Верховный Суд России о сокращении финансирования общих судов на 26%! Верховный Суд обратился в Правительство и к Президенту. Ответом были указания Президента Правительству - принять меры и наказать виновных, заседание у одного из вице-премьеров с решениями общего характера. Денег же никто возвращать и не собирался. Тогда Верховный Суд обратился к Конституционному Суду России с запросом о конституционности закона о бюджете в части отсутствия запрета на сокращение финансирования судов. Я в этом процессе участвовал в качестве представителя Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

* * *

Уважаемый Суд!

Прежде всего я должен сослаться на то, что Совет Федерации в принципе уже касался этого вопроса. 22 апреля этого года, как следует из имеющегося у Вас в деле текста, Совет Федерации принял адресованное Президенту Российской Федерации обращение, в котором, указывая как раз на несоответствие порядка финансирования судов, сложившегося в этом году, статье 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе ...", просил Президента принять меры к тому, чтобы не было допущено сокращение финансирования федеральных судов. Редко бывает, но я, как представитель Совета Федерации, здесь уже поддержан коллегиальным мнением всей сессии Совета.

Далее. Я не совсем согласен с позицией Верховного Суда в той части, что Верховный Суд в своем запросе упоминает только три статьи Конституции, которым по его мнению, противоречит оспариваемая статья Закона о бюджете. Я думаю, что статья 102 Закона о бюджете противоречит не только тем статьям, которые были названы Верховным Судом. Я насчитал таких статей значительно больше.

Во-первых, если говорить по содержанию статьи 102, эта статья передает решение вопроса о возможном сокращении финансирования судов на усмотрение Правительства, усмотрение исполнительной власти, что естественно, нарушает положение, закрепленное в статье 10 Конституции, уравнявшей все три власти и не позволяющей им друг на друга, грубо говоря, "давить". Можно с этим соглашаться или спорить, можно добавлять туда, допустим, органы прокуратуры или следствия, а можно считать что судебная власть осуществляется только судами, но так или иначе, становой хребет судебной власти составляет именно система судов. И вот этим Законом, этой статьей 102, оспариваемой сегодня перед Вами, судебная система становится в зависимость от исполнительной власти, от усмотрения Правительства, которое получает возможность по Закону, никого ни о чем не спрашивая, сокращать финансирование на содержание судов, не устанавливая при этом пределов этого сокращения. А это уже нарушает и статью 124 Конституции, которая требует, как мы знаем, финансирования системы судов таким образом, чтобы было обеспечено полное и независимое осуществление правосудие.

И, конечно же, прав бесспорно Пленум Верховного Суда, говоря о том, что решение (Имеется в виду решение о сокращении финансирования деятельности судов.) принимается по этому Закону без учета мнения Совета судей России, что нарушает нормы статьи 76 Конституции об иерархии законов, ибо требование о необходимости согласования такого решения с Советом судей содержится в законе конституционном, юридическая сила которого выше.

Из нарушений этих статей Конституции вытекает и дальнейшее. Во-первых, подрывается вообще материальная база, материальная основа существования судебной власти как таковой. Ведь сегодня судьи плачут не о зарплате, не о том, что им не хватает денег на мантии, или на то, чтобы поставить в зале заседаний флаг и повесить герб. Речь идет о другом. Речь идет о том, что суды не в состоянии отправлять правосудие. Как практикующий адвокат я сталкиваюсь с этим ежедневно. Ни один из нас, сидящих в этом зале, как и ни один вообще гражданин нашей многострадальной страны, не используя какие-то свои связи и руководящие знакомства, не в состоянии защитить своих прав перед судом, по той простой причине, что придя в суд с исковым заявлением, он встретит многосотенную очередь и, если в лучшем случае через месяц попадет на прием к судье, то дело его будет назначено к слушанию с нарушением всех процессуальных сроков через много месяцев, а то и через пару лет. Правосудие находится в коллапсе. Суды не имеют денег, на почтовые расходы, чтобы обеспечить надлежащую явку в заседания. Суды не имеют денег на почтовые расходы, чтобы переслать дела в кассационные коллегии. Нуте-ка, сколько стоит на сегодняшний день пересылка, допустим, из Свердловского областного суда в Верховный Суд для рассмотрения в кассации многотомного дела, по которому несколько человек находятся под стражей уже достаточно долго (мягко еще сказано)? Почта же бесплатно этого не делает.

Все рассуждения исполнительной власти о том, что, дескать, все это можно решить каким-то иным путем, почему-то заканчиваются как раз на судейских возможностях. Уж если так, если все можно решить иначе, не обращаясь к Конституционному Суду, издайте Указ, чтобы хотя бы почта бесплатно у судов что-то принимала, чтобы почта бесплатно обеспечивала судам телефонную связь и так далее. Нет, ничего этого не делается. Все беды сваливаются на суды и другим концом этой палки бьет по рядовому гражданину, чьи прав считаются высшей ценностью. Ведь его права и свободы по Конституции (статья 2) - высшая ценность в государстве. В чем же эта высшая ценность, если на самом деле ничто из этих прав не может быть реализовано? Ни одно из этих прав, своих прав конституционных человек не может обеспечить, потому что главный гарант обеспечения этих прав - суд, главный орган защиты этих прав - суд. А суд, оказывается совершенно немощен и он не может ничего этого сделать.

Отсюда получается, что все по существу конституционные права гражданина на сегодняшний день - jus nudum, голое право. ("Голое право" - так древние римляне называли право лица в законе закрепленное, но не защищаемое преторами)И одеть эти права в рыцарские доспехи, чтоб они были защищены, может только, если это случится, если Вы согласитесь с запросом Верховного Суда и с теми, кто его поддерживает, только Ваше решение.

Далее. Здесь говорят о том, что, мол, речь идет не о неконституционности самой статьи сто второй, а всего лишь о единичном факте нарушения других законов (причем даже не этого именно Закона, а других законов) Правительством и Министерством финансов. Позволю себе заметить, что это совершенно не так. Речь идет совсем не об этом. В самом оспариваемом Законе нет ни одного указания на то, что Правительство обязано хоть куда-то еще заглядывать для того, чтобы решать вопросы сокращения финансирования, если оно к этому придет. Нет указания, что оно должно это делать в установленном законом порядке.

Действующая законотворческая практика, включая кстати, и действующую Конституцию, знает такую форму. Если поведение правоприменителя должно быть дополнительно урегулировано не только данной конкретной нормой, но и еще какой-то другой, во всех законах в таких случаях записано, что те или иные действия должны быть совершены в установленном законом порядке или "в порядке, установленном федеральными законами". Достаточно сослаться на статьи 40, 41, 45, 47 Конституции Российской Федерации. Во всех этих статьях есть такие ссылки.

Здесь же, в оспариваемой статье 102 Закона о бюджете нет такой ссылки. Это значит, что статья 102 предусматривает порядок, установленный именно этим Законом, а не какими-нибудь другими, и этот Закон не предусматривает надобности для Правительства руководствоваться никакими иными Законами кроме него самого. Этот Закон сконструирован как самодостаточный и уже потому говорить сегодня о том, что Правительство должно было руководствоваться еще какими-то другими нормами, совершенно неправильно.

По существу нас призывают к тому, чтобы признать, что раз существует коллизия законов, то Правительство для разрешения этой коллизии должно руководствоваться статьей 76 Конституции об иерархии законов и, соответственно, статьей 33 Федерального конституционного закона о судебной системе. Но такое рассуждение только потому и возможно, что действительно речь идет о коллизии законов. Статья 102 Закона о бюджете предоставляет Правительству право сокращать финансирование судов без всяких оговорок, без согласования с Советом судей Российской Федерации, и тем самым нарушает целый ряд статей Конституции. В первую очередь, конечно статью первую, провозглашающую нашу страну правовым государством, которое немыслимо без нормально функционирующего правосудия, и, конечно, статью десятую о разделении властей, поскольку материальная база существования судебной власти становится в зависимость от усмотрения власти исполнительной, и, конечно, статью 124 (я не буду тратить Вашего времени на перечисление ужасных примеров нынешнего уровня существования судов), поскольку не обеспечено никоим образом полное независимое осуществление правосудия, и, конечно, статью 76 Конституции, поскольку она говорит об иерархии федеральных конституционных и неконституционных законов. Поэтому запрос Верховного Суда правилен, а оспариваемая статья не соответствует указанным нормам Конституции.

Спасибо за внимание.

Высокий Суд!

Весь ход судебного разбирательства и его результаты, к которым мы уже близко подошли, приводит меня к выводу о том, что запрос Верховного Суда Российской Федерации имеет все основания, приводит к выводу о том, что оспариваемая Верховным Судом статья 102 Закона о бюджете не соответствует Конституции.

Здесь говорилось уже, что эта статья уравнивает все власти: и законодательную, и исполнительную, и судебную. Если это так, то эта статья тем более неконституционна, поскольку статья 124 Конституции и в развитие этой статьи существующая статья 33 Федерального конституционного закона о судебной системе совершенно очевидно выделяют судебную власть. Выделяют ее в том отношении, что финансирование ее должно осуществляться особенным образом.

Что касается самого уравнивания, то фактически такого уравнивания не происходит. Это скорее лозунг, чем действительность. Поскольку эта норма отдает судебную власть во власть другой власти, простите за каламбур, получается подвластная судебная власть. Подвластная власти исполнительной, которой позволено произвольно решать вопросы о материальных условиях власти судебной. И с этой точки зрения статья 102 противоречит Конституции, уже другой ее статье - статье 10. Нет здесь уравнивания и в помине. Это равенство нищего и миллионера!

Мне думается, что необходимо отметить недопустимость уравнивания судебной системы с остальными существующими в государстве системами: системой народного образования, здравоохранения и другими. Это разные системы не только по предназначению, не только потому, что учитель или врач, которым надо защитить свои права придут в суд, но и потому, что у нас существуют другие механизмы финансирования этих структур.

Существует фонд медицинского страхования, существует пенсионный фонд. Существуют частные пенсионные фонды, действует частная медицина, частные школы. В то же время мы не должны допустить, чтобы у нас появились частные суды. Или какие-то фонды, которые "подкармливают" судебную власть! Но статья 102 ставит суды в такое положение сегодня (я не буду повторять примеры, они достаточно красноречивы и Вы их уж наслушались), когда очень часто судебная власть вынуждена идти на поклон к местной исполнительной власти, прося у них как подаяние какие-то дополнительные вливания из их местных бюджетов, какие-то другие средства, чтобы суд мог просто существовать.

В конце концов здесь нет уравнивания еще и потому, что, если структуры правительственные вольны выбирать, где и как сокращать свои расходы, то у судов такого выбора уже не осталось.

Я думаю, что когда говорят об одинаковом сокращении на 26%, то на самом деле это совершенно разные сокращения. Потому что, если, допустим, урезать на 26% те 50 миллионов долларов, которые были ассигнованы на реконструкцию одного из залов Большого Кремлевского двора, то 37 миллионов на эти насущные нужды еще остаются. Если же урезать на 26% те крохи, которые достаются судам, то оставшихся крошек нехватает уже ни на свет, ни на телефон, - на нормальное функционирование судебной власти. Как говорится: "Не до жиру, быть бы живу!"

Суды не ставят вопрос о строительстве дворцов правосудия, не ставят вопрос о закупке супермебели, модной нынче; они ставят вопрос о том, чтобы им дали бумагу и ручки, чтобы писать приговоры и решения, чтобы им дали деньги на повестки в судебные заседания! Это уж точно уровень, ниже которого опускать финансирование нельзя. Казалось бы, существуют в Конституции и в конституционном законе нормы, которые все это обеспечить могут, что существует механизм, который заставит Правительство не опускается ниже этого уровня, не ниже низших допустимых пределов.

Выясняется, однако, что это не совсем так. Собственно, вопрос сегодняшнего процесса, как мне видится, сконцентрирован очень узко. Никто не спорит уже с тем, что Правительство не должно было делать того, что оно сделало. Все считают эти действия незаконными. И в соответствующих поручениях Президента Правительству прямо записано, что нужно не просто добиться восстановления Правительством нарушенного им же закона, но и даже найти виновных в этом деле.

То есть беззаконие как таковое никем не отрицается. Вопрос в другом: что это такое на самом деле - это всего лишь единичное правонарушение нашего молодого реформаторского Правительства, или нарушение Конституции, Федерального конституционного закона в результате дефекта в конструкции того закона, которым руководствуется Правительство. Я думаю, что это дефект конструкции самого закона, статьи 102 Закона о бюджете.

Я готов согласиться с представителем Государственной Думы, который, не признавая правоты Верховного Суда, в то же время сказал на мой взгляд совершенно правильную вещь. Он сказал, что статья 102 создает видимость законности действиям Правительства. Видимость законности незаконным действиям Правительства! Вот в той мере, в какой статья 102 создает видимость законности незаконным действиям Правительства, она и является неконституционной. Поскольку сами незаконные действия действительно нарушают Конституцию и конституционный закон

В данном случае нарушения со стороны правоприменителя - нарушения Конституции и Конституционного закона - это не его инициатива. Это результат дефекта оспариваемой статьи Закона о бюджете. В той мере, в какой эта статья допускает толкование, в соответствии с которым становится возможным отступление от Конституции и Федеральных конституционных законов, в той мере эта статья и неконституционна.

Я не буду отнимать Вашего внимания на повторение всего того, что уже было сказано. Я думаю, что на этом я мог бы и закончить. Повторяю, я считаю эту статью неконституционной. Она противоречит напрямую статьям 10, 124 и, опосредованно, статье 76 Конституции, поскольку нарушает статью 33 Федерального конституционного закона.

В итоге это создает опасность нарушения ряда других статей Конституции: статьи 1, статьи 2, всех статей, предусматривающих права граждан, которые не могут сегодня найти защиты перед судом. Думаю, что и Минфин и даже само Правительство, если им придется защищать свои права в суде, тоже не смогут этого сделать. Суды останавливаются. Это надо предотвратить. Государство не должно разваливаться, оно не может существовать без судебной системы.

* * *

Решением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1998 года № 23-П в той мере, в какой она допускает сокращение финансирования деятельности судов без согласия Всероссийского съезда судей либо Совета судей Российской Федерации и без учета необходимости обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия, статья 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" от 26 марта 1998 года признана не соответствующей Конституции.

Оглавление