Плоды отравленного дерева или последствия анонимных обращений в ФАС РФ

Анонимность – это увеличительное стекло как для плохого, так и для хорошего, ведь в то время как анонимно сделанное зло более гнусно, анонимно сделанное добро более прекрасно.

Ашот Наданян

 

– Это финал! – вскричал, выступая, Эстамп. – Три человека собрались ограбить вас под чужим именем. Каким образом, – вам известно.

Александр Грин, «Золотая цепь»

 

Обращение в государственные органы, являющееся средством защиты прав и законных интересов граждан и их объединений, иногда становилось средством недобросовестной атаки. Причем те, кто использовал этот способ защиты для недобросовестного нападения чаще всего делали это под чужим именем. Они, прекрасно понимая, что анонимное и/или обращение от чужого имени не должно порождать правовых последствий, усложняли процедуру обращений, действуя не напрямую, а через другие органы. В основе этих действий было понимание, что ряд органов будут просто пересылать обращения по принадлежности в другие ведомства, а те получив обращения от других органов, не будут перепроверять первичное обращение.

В первый раз мы столкнулись с подобной ситуацией, получив запрос из местной прокуратуры, к которой пришел запрос из Генеральной прокуратуры РФ, которая в свою очередь получила запрос от депутата Государственной Думы РФ, который получил обращение от лица, названного сотрудником нашей организации, чьи фамилия имя отчество полностью совпадали с заместителя генерального директора нашей организации. Другого сотрудника с такими же данными в нашей организации не было.

Приложив справку об этом, заместитель генерального директора обратился и депутату и прокуратуру, обратив внимание на то, что действия под чужим именем запрещены, а он никакого обращения не направлял. Вскоре депутат Государственной Думы РФ прислал официальное извинение. Прокуратура в отличие от депутата пыталась настаивать на своем праве направлять требование на основе полученного запроса. Очевидно было то, что отказ в предоставлении информации был воспринят, как попытка скрыть имеющееся нарушение.

Но, в конце концов, прокуратура согласилась с тем, что действия на основе анонимного обращения не могут привести к законному результату (бессмысленно искать плоды на отравленном дереве).

Было еще несколько подобных атак под чужим именем, которые нами успешно отбивались.

Наиболее упорным в желании действовать на основании анонимного обращения было Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее – антимонопольный орган, управление).

Получив от антимонопольного органа требование от 17.04.2017 № ИП-05/6162 о предоставлении информации, мы первым делом его проанализировали и обнаружив, что требование основано на обращении гражданина, мы стали выяснять, что это за гражданин. Для более полного понимания ситуации объем запрошенной документации был очень велик (более 300 000 листов). Причем информация не имела никакого отношения к деятельности, где мы занимали бы доминирующее положение и/или относились к субъектам естественной монополии. Запрошенная информация не имела никакого отношения к компетенции ФАС РФ.

С большим трудом нам удалось выяснить, что первичное обращение было в Генеральную прокуратуру РФ, которая и разослала это обращение и в местную прокуратуру и ФАС РФ. Первичное обращение было направлено от имени начальника службы безопасности Нижнекамскнефтехима. Получив копию данного обращения, о якобы имеющимся нарушении законодательства со стороны Нижнекамскнефтехим, мы обнаружили, что ФИО было указано правильно, но подпись, очевидно, была не его.

Мы об этом немедленно известили и прокуратуру и антимонопольный орган, указав на недопустимость осуществления действий на основе анонимки и на письме подписанным чужим именем. В качестве правового основания мы ссылались прежде всего на запрет на рассмотрение государственными органами анонимных обращений, установленный ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и запрет на использование имени другого лица без его согласия, установленный в п. 4 ст. 19 Гражданского кодекса Российской Федерации. Мы полагали, что эти запреты являются необходимыми для соблюдения надлежащей правовой процедуры, которая предусматривает, что все действия властей должны соотноситься с требованиями закона. Этот принцип является наиболее важной защитой против произвола и самоуправства властей¹.

Но антимонопольный орган не согласился с нами и стал настаивать на исполнении его требования под угрозой привлечения к административной ответственности.

Перспектива судебного обжалования требования о предоставлении информации, была весьма и весьма неясной, поскольку суды зачастую не видели никакой проблемы в том, что государственные органы истребовали информацию, даже когда требования были очевидно избыточные.

Суды зачастую не видели в этом никакого нарушения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов. Впрочем, защита законного интереса не только в этом вопросе бывает проблематичной².

Но ситуацию в досудебном порядке не удалось урегулировать. Мы вынуждены были обратиться с заявлением в Арбитражный суд РТ о признании требования Управления Федеральной антимонопольной службы России по РТ № ИП-05/6162 от 17.04.2017 г. незаконным. В качестве третьего лица был привлечен начальник службы безопасности.

В первой инстанции из вопросов суда стало понятно, что суд полагает факт возбуждения по обращению от чужого имени законным, поскольку орган не знал о факте анонимного обращения, а установление ответчиком факта подписания заявления не Садыковым А. А., а неизвестным лицом, не может повлиять на оценку законности раннее выданного предписания.

В решении первой инстанции судом было подчеркнуто, что бездействие государственного органа после получения сведений об анонимности обращения не было в установленном порядке обжаловано, в связи с чем оценка данного обстоятельства не входит в пределы доказывания по рассматриваемому делу.

Мы также привели доводы о наличии единообразной судебной практики по анонимным обращениям со ссылкой на Определение Верховного Суда РФ № 305-ЭС15-8430 от 17.07.2015 г., в котором содержался вывод, о том, что поскольку электронные письма не содержали признаков нарушения антимонопольного законодательства на рынке оптовых поставок жидкой каустической соды, в них отсутствовали достоверные и достаточные сведения о направивших эти сообщения лицах, позволяющие провести их идентификацию, у антимонопольного органа в силу статьи 23, пункта 2 части 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции, частей 1 и 3 статьи 7 Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», пункта 3.4 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 24.02.2010 № 89 и действовавшего в период проведения 10 оспариваемых проверок, пунктов 1, 10, 11 и 11.1 статьи 2, пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» отсутствовали основания для проведения оспариваемых внеплановых проверок.

Однако, суд счел в указанном деле, рассматривались именно в целом действия государственного органа совершенные после установления анонимности, а не отдельный запрос о представлении информации.

Были так же отклонены наши доводы о том, что действия ответчика по продолжению процедуры рассмотрения противоречащего ч. 4 ст. 19 ГК РФ и ст. 44 Закона заявления, фактически «делает законным» нарушение закона в части использования фамилии, имени, отчества лица без его согласия, «потворствуя» злоумышленникам и делая бессмысленным нормы законодательства РФ о запрете использования имени гражданина без его согласия. По мнению первой инстанции, они не влияют на правовую оценку оспариваемого акта, так как сведения о том, что третье лицо не подписывало заявления, поступили ответчику только 27.04.2017 г., в то время когда сам оспариваемый акт подписан 17.04.2017 г. и, подписывая запрос, он не мог знать о поддельности подписи Садыкова А. А.

Такой оправдательный подход в отношении использования анонимок, был, на наш взгляд, был вызывающе ошибочным, и нами была подана апелляционная жалоба.

Однако, еще до рассмотрения апелляционной жалобы в связи с неисполнением обжалуемого запроса Татарстанское УФАС России составило в отношении ПАО «Нижнекамскнефтехим» протокол об административном правонарушении от 07.06.2017 № А05-884/2017, предусмотренном частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за непредставление в территориальный антимонопольный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации и вынесло постановление о привлечении к ответственности. Несмотря на наше ходатайство об отложении рассмотрения жалобы на постановление о привлечении к ответственности до рассмотрения апелляционной жалобы по делу об оспаривании запроса антимонопольного органа, решением ФАС России от 11.10.2017 № АК/70320/17, постановление УФАС РТ было оставлено без изменения³.

И УФАС РТ выдвинул в качестве первого довода против апелляции этот факт, но 11 апелляционный арбитражный суд, справедливо отметил, что этот факт никаким образом не доказывает правомерность направления оспариваемого запроса⁴.

При рассмотрении нашей апелляционной жалобы суд был более внимателен к деталям.

21.04.2017 в ПАО «Нижнекамскнефтехим» поступил запрос Татарстанского УФАС России от 17.04.2017 № ИП-05/6162, в котором со ссылкой на статьи 23 и 25 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) содержалось требование о предоставлении информации и документов в связи с поступившим обращением гражданина.

Суд подчеркнул, что материалами дела подтверждается и Татарстанским УФАС России не оспаривается, что обращение от 25.02.2017, явившееся основанием для направления указанного запроса, было подписано неизвестным лицом с незаконным использованием фамилии, инициалов имени, отчества и должностного положения Садыкова А. А. – начальника службы безопасности ПАО «Нижнекамскнефтехим».

ПАО «Нижнекамскнефтехим» направило руководителям ФАС России и Татарстанского УФАС России письмо от 28.04.2017 № 16318-Исх.П. с указанием на анонимность указанного обращения, поскольку Садыков А. А., действительно занимающий должность начальника службы безопасности ПАО «Нижнекамскнефтехим», никаких писем в адрес ФАС России в отношении общества не направлял, неустановленные лица в нарушение закона использовали его персональные данные – фамилию, имя, отчество, занимаемую должность, своего согласия на это он не давал.

Письмо аналогичного содержания от 27.04.2017 № 16213-Исх.П. было направлено самим Садыковым А. А. в ФАС России и Татарстанское УФАС России.

Татарстанское УФАС России не уведомило ПАО «Нижнекамскнефтехим» о результатах рассмотрения поступившей информации.

Суд апелляционной инстанции отметил, что в соответствии с положениями подпункта 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 198 АПК РФ указанный запрос (требование), возлагающий на ПАО «Нижнекамскнефтехим» определенные обязанности, может быть самостоятельным предметом оспаривания в арбитражном суде по правилам, установленным главой 24 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав положения ч. 1 и 2 статьи 44 Закона о защите конкуренции, п. 3.6, 3.7., 3.8. Административного регламента, оценил первичное обращение через призму данных норм: «Между тем в обращении от 25.02.2017 не были указаны адрес места жительства заявителя, его имя и отчество полностью (содержались только инициалы), не описано нарушение антимонопольного законодательства и существо требований, с которыми заявитель обращается; в обращении также не указана причина невозможности представления документов или предполагаемое лицо, у которого документы могут быть получены».

Апелляционная инстанция также обратила внимание на то, что в силу императивного правила, установленного частью 3 статьи 44 Закона о защите конкуренции, в случае отсутствия в заявлении или материалах сведений, предусмотренных частями 1 и 2 данной статьи, антимонопольный орган должен оставить заявление или материалы без рассмотрения, о чем уведомить в письменной форме заявителя в течение десяти рабочих дней со дня их поступления.

Суд согласился с нами, что поскольку в обращении от 25.02.2017 отсутствовали вышеуказанные сведения, предусмотренные частями 1 и 2 статьи 44 Закона о защите конкуренции, пунктами 3.6, 3.7 и 3.8 Административного регламента, Татарстанское УФАС России должно было оставить указанное обращение без рассмотрения, однако не сделало этого, тем самым нарушив требования части 3 статьи 44 Закона о защите конкуренции.

Соответственно, предписание было незаконным – плодом отравленного дерева (Fruit of the poisonous tree), поскольку указанное обращение не могло послужить основанием для направления Татарстанским УФАС России оспариваемого требования (запроса).

Особенно важен для нас был вывод, о том, что оспариваемым требованием (запросом) Татарстанского УФАС России нарушены права и законные интересы ПАО «Нижнекамскнефтехим» в сфере экономической деятельности, в том числе, право на осуществление этой деятельности без произвольного вмешательства государственных органов, которое защищено, в том числе, запретом на рассмотрение государственными органами анонимных обращений (часть 1 статьи 7, часть 1 статьи 11 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») и на использование имени другого лица без его согласия (пункт 4 статьи 19 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Суд также воспринял наш довод, что исполнение оспариваемого запроса Татарстанского УФАС России (ксерокопирование значительного количества документов, по данным общества - более 300 тыс. листов) потребовало бы значительных материальных, трудовых и временных затрат и, соответственно, могло бы причинить обществу существенный материальный ущерб.

Важным был также вывод суда апелляционной инстанции о том, что утверждение, что мы должны были обжаловать бездействие Татарстанского УФАС России после получения сведений об анонимности указанного обращения, было незаконным.

В результате апелляционный суд принял новый судебный акт о признании оспариваемого требования (запроса) незаконным и об обязании Татарстанского УФАС России устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества.

В последующем антимонопольным органом были поданы кассационные жалобы в первую⁵ и вторую кассацию⁶, которые были отклонены.

В результате рассмотрения кассационных жалоб ранее касавшееся эфемерной ценность права на осуществление хозяйственной деятельности без произвольного вмешательства государственных органов, была выкристаллизована в правовых позициях кассационных инстанций.

Надо отметить, что эта ценность, однажды проявившись в решениях судов, стала чаще восприниматься судами.

При этом, все чаще терпят неудачу недобросовестные заявители, которые своими анонимными заявлениями пытаются использовать «государственную машину» и в частности, антимонопольные органы. Причем, даже тогда, когда антимонопольные органы все же идут на поводу анонимов.

Суды все чаще отмечают, что «проведение внеплановой проверки на основании анонимного сообщения противоречит принципам прозрачности и открытости контрактной системы в сфере закупок, в связи с чем такое обращение рассмотрению антимонопольным органом не подлежит. Действия управления по квалификации анонимного обращения в качестве информации о нарушении законодательства о контрактной системе фактически направлены на придание неправомерному обращению внешнего соответствия закону»⁷. И в судебной практике можно встретить в качестве мотивировки ссылки на то, что «в практике применения процессуального и материального права учеными выработан принцип “плодов отравленного дерева”, который дает оценку недействительности результата полученного по первичным порочным действиям»⁸.

Надеемся, что и мы отчасти внесли лепту в деле искоренения проверок на основании анонимок. «Право есть непрерывная работа, притом не одной только государственной власти, но всего народа. Вся жизнь права, взятая в ее целом, являет перед нами такое же зрелище неустанного напряжения и труда со стороны всей нации, какое представляет деятельность последней в области экономического и духовного производства. Всякое отдельное лицо, которому приходит нужда отстаивать свое право, имеет свою долю участия в этой национальной работе, по мере своих сил способствует осуществлению на Земле идеи права»⁹.

 

Список источников

1. Иеринг Р. Борьба за право //   Иеринг Р.  Избранные труды : в 2 т. – СПб. : Юрид. центр Пресс (Асланов Р.), 2006. – Т. 1. – С. 13–76.

2. Определение Верховного Суда РФ от 25 февраля 2019 г. № 301-ЭС18-26088 по делу № А38-2267/2018.

3. Определение Верховного Суда РФ от 3 июля 2018 г. № 306-КГ18-8940 по делу № А65-14221/2017.

4. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 ноября 2018 г. № Ф01-4914/18 по делу № А38-2267/2018.

5. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 14 марта 2018 г. № Ф06-30005/18 по делу № А65-14221/2017.

6. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29 января 2019 г. № Ф06-41512/18 по делу № А65-2106/2018.

7. Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2022 № 12АП-8/2022 по делу № А06-9770/2019.

8. Султанов А. Р. Должная правовая процедура и правовые стандарты Европейского Суда по правам человека // Евразийская адвокатура. – 2013. – № 1 (2). – С. 62–65. – EDN PVRJPR.

9. Султанов А. Р. О праве заинтересованных лиц на обжалование решения по делу об оспаривании нормативного акта // Вестник гражданского процесса. – 2016. – № 5. – С. 87–109. – EDN WYQHFP.

 

 

Информация об авторе:

Айдар Рустэмович Султанов, канд. юрид. наук, начальник юридического управления ПАО «Нижнекамскнефтехим», член Ассоциации по улучшению жизни и образования, арбитр арбитражного центра РСПП (Нижнекамск, Россия), заслуженный юрист РТ.

 

Султанов, А. Р. Плоды отравленного дерева, или Последствия анонимных обращений в ФАС РФ / А. Р. Султанов // Вестник Гуманитарного университета. – 2022. – № 3(38). – С. 40-47. – DOI 10.35853/vestnik.gu.2022.3(38).03. – EDN JZNFDS.

 

ã Султанов А. Р., 2022